（一）针对现行分税制存在的问题

　1994年开始实行的分税制财政管理体制，限于当时的主客观条件，没有明确划分各级政府之间的事权，分税制只是在中央和省级为代表的“地方”之间初步建立，省以下并没有真正落实分税制，政府间财政转移支付制度虽随之出现重大进步，但仍很不完善。问题与矛盾的积累造成基层政府财政保障能力不足，地方隐性负债已形成天文数字，“土地财政”问题也成为社会批评指责的主要对象之一。为此，在《预算法》修订时应进一步明确要求划分各级政府的事权和支出责任，以利于多方努力进一步理顺政府间财政关系。应该考虑：

　1、事权与财权的划分

　政府间事权财权划分法治化,既是市场经济发展的必然要求,又是民主政治的内在逻辑。中国的政府间事权财权划分应从法律体系视角切入，推进政府间事权财权划分法治化合理化。

　据此建议：第一，在国家修改宪法时原则性地增加政府间事权财权划分的有关内容，对现行宪法第89条第（四）项“统一领导全国地方各级国家行政机关的工作，规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分”进行完善，建议修改为：“根据财权与事权相匹配的原则，制定专门的行政法规，明确规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关职权和支出责任的具体划分”；第二，修改和完善《地方各级人大和地方各级政府组织法》第55条的规定，补充和完善地方各级政府与中央政府事权的划分。该组织法55条第2款仅规定，全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，即都服从国务院。这一规定确属重要，但仅规定与中央的关系，不规定上下级之间的关系，是立法上的一大失误，因为后者也不可或缺。现行法也未涉及同级地方政府之间的关系，不利于消解“地方保护”和促进相互协作支持。现行组织法基于当时的立法环境所决定，没有分权的理念和规定。实际上，没有权力的分立，也就没有权力的确立。法律如果不规定权力的分立，也就没有事权即支出责任的分离和分立，财权与事权相顺应的财政管理体制就是在强调法治基础上，地方分权，适当自治，各负其责，以下级身份对中央政府负责。

　据此，应通过上述法律规定政府间事权财权划分的详细内容，保持中央与地方关系的相对稳定性。现正起草的《税收基本法》，应着重体现与政府间事权划分相对应的基本税收制度和分税制，以配合于健全和完善政府《预算法》。

　2、财权与分税制财政管理体制的立法规范

　《预算法（草案）》第12条第二款授权国务院规定分税制财政管理体制，可能与现行立法法存在矛盾。《立法法》明确规定财政基本制度属于法律保留事项，而财政管理体制是财政制度中最为重要和核心的制度。从法治原理和正当性上讲，应当由上位法律作出规定，最好应当提升到宪法规范，或通过完善和修改上述政府组织法来完成。

　3、关于财政体制的规定存在一定问题

　《预算法（草案）》没有明确财政管理体制的核心是关于财政权力的划分和实行分税制的合理分权。如果没有事权的划分和明确，财权的顺应、财力的匹配都无从谈起。因此，建议改为：“应当合理划分各级政府之间的事权、财权和收支范围，建立财力保障与支出责任相匹配的分税制财政管理体制。”

　（二）税式支出没有纳入《预算法》范畴，缺乏应有的规范

　1、税式支出在《预算法》草案中没有作明确规定，与税收收入缺乏对称性

　《预算法（草案）》第24条第1款规定的公共预算收入中列举了各项税收收入，但在该条第2款的公共预算支出中没有列税式支出，即税收减免或递延的税式支出的规定付诸阙如，在法律体现的逻辑链条上缺乏一个环节。

　2、征税、税收减免和预算立法原则体现不到位

　我国宪法规定保护私人财产不受侵犯。由于涉及公民的财产权，所以税收及其优惠的税式支出，应该是以法律、包括《预算法》的规定为依据，原则上只能由代表选民的权力机构所批准的法律规定，才能征税或减免税，而不能由政府部门特别是税收部门来代行决定。也就是说法律有规定的才纳税，法律有规定的才减免税，且法律规定才是预算收入中财税收入来源的法律依据，该依据在征与不征及税收的减免上都是刚性规定。因此，每年的税收的减免作为税收支出，应该列入预算，经由人大批准后才能生效，而不是具有随意性或不纳入预算范围的事项。

　3、税收法定性与税式支出未列入预算支出范围的缺陷

　就税收来看，我国《宪法》在制衡关系上存在空白。《宪法》中虽然作了“中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务”的规定，而对税收的开、征、停、减、免以及公平税负等却未予以规定。在预算的法治化建设方面，预算审核及批准由人大负责而预算制定和实施由政府负责的权利关系格局已理清，但还是存在着如下问题：行政主导税收立法使税收及其减免都具有的不确定性和随意性，与公民和公司的财产权法律保护的要求间存在冲突；预算编制在确定预算支出时，没有将税式支出纳入预算范围，使预算的完整性和严肃性存在瑕疵。

　（三）关于地方政府不得自行发债的规定问题

　现行《预算法》第28条规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”

　《预算法（草案）》二审稿第31条重申上述规定，改变一审稿的文字表述，完全退回到与要修改的现行《预算法》一字不差的状态。对此，社会和学界已有热议。我们认为，二审稿对此问题的处理是违背财政改革客观需要和立法精神的。实际生活的迫切需要是在1994年“分税制”改革基本制度成果基础上，深化省以下财政体制改革，在地方政府层面，必须处理好政权—事权—财权—税基—预算—产权—举债权的内在契合关系，其中地方债制度建设的发展方向，是走向公开，透明、可约束地促进相关于举债还债全程的科学决策和风险防控。立法和修法应当适应改革发展进程对正确的方向予以肯定，对正确方向下的进程予以规范和指导，那么第一稿对于2008年后地方债登堂入室和启动“地方自行发债试点”等实践给予正面规范的处理，是十分必要的，否认第一稿而退回现行规定的文字表述，是属于“立法不作为”的下策。

　需要澄清，一审稿和二审稿关于地方自行发债问题上的文字表述的区别，其实并不是“许发、不许发”和“开闸、关闸”之选择的不同。两稿都是在特定前提（“法律和国务院另有规定”）之下，允许地方发债。所以，就两稿的法条本意和核心内容而言，这样一个规则是完全一致的，同时就国际比较而言，这属于对地方债实行最严格控制的模式。但二审稿表述到此便戛然而止，删除了一审稿的以下五个方面十分重要的“正面规范”内容：

　1、除法律和国务院另有规定外，地方政府不得为他人债务提供担保。这是明确规定了对于地方负债、特别是隐性负债的非规范担保机制的不许可。

　2、对地方政府债务实行限额管理。这是明确规定了地方债数量规模的控制机制。

　3、地方政府如发债，主体是省级政府。这是明确规定了现阶段我国省级政府对于地方债“牵头负责”的特别职责。

　4、地方政府发债的审批程序为：国务院确定地方债务的限额，报经全国人民代表大会批准后下达，省级政府按国务院下达的限额举债，作为赤字列入本级预算调整方案，报本级人大常委会批准。这里是鲜明地规定了“预算管债”的基本制度规则和地方债与地方预算赤字的技术处理规范、特别还明确了人代会作为“最高权力机关”对此的审批监管职能。

　5、地方政府举债应当有稳定的债务偿还资金来源。这是对于要与地方债风险防控相配套的“偿债基金”式防范机制作出了具体规定。

　我们认为，上述五条都有十分清晰、重要的制度规范内容和风险防范指向，不应被删除。我们知道，立法的精神实质就是在于为现实生活提供法律的规范、指导和服务。一部良法，必须最大限度地反映现实生活的客观需要，来发挥法律的权威性规范功能作用。在中国改革开放以来经济社会的转轨过程中，法条的动态优化势必要反复进行（包括根本大法——宪法，也是如此），而针对现实生活的发展创新，把可肯定的改革方向与管理框架相对稳定地体现在《预算法》等修改而成的文字表述上，正是立法、修法工作的实质意义之所在。

　应当强调指出，现行《预算法》关于地方债的表述，当然并不存在任何原则性的错误，其问题恰恰在于太原则、太简单、太笼统，因而需要修改和补充。在现实生活中，如继续维持这一不能适应现实发展的简要表述，而不相应于近年制度创新实践（包括清理和控制地方政府融资平台等的隐性负债、以财政部代理发行机制而使我国地方债“登堂入室”，以及启动四省市地方自行发债试点等）增加对于地方债作正面规范、指导与约束的内容，将是此轮立法修法的无所作为和重大缺陷，是对修法初衷的严重背离。其实际效应，决不会是某些分析人士所说的更有利于审慎地防范和控制我国地方债风险，而只会更加凸显《预算法》在地方债相关风险防范上的苍白无力。所以，应在原一审稿的基础上，坚持“正面规划”的修法路线。

　以为坚持现行《预算法》关于地方债的简要表述，会有利于对于地方债的审慎处理和相关风险防范，是一种不了解我国财政体制与运行机制改革大方向、地方债存在的必要性与内在逻辑，以及地方债实际风险之所在而引出的似是而非的认识。不仅无助于现实生活中风险防范机制的构建与强化，而且客观上会造成和助长对于已有的地方债制度建设和相关改革试点的消极态度、不作为态度和配套改革进程的拖延，乃至发展时机的耽误与丧失，也极不利于全国与地方的人民代表大会强化其在地方债风险防控方面的应有作用。

　此外，《预算法（草案）》一审稿中的五项正面规定，固然值得肯定，但其逻辑上还隐含今后出现矛盾或者歧义的问题。第一，不列赤字与量入为出和收支平衡，是在收付实现制下来衡量还是在权责发生制下来衡量；第二，发行地方政府债券逻辑上还有必要区分是用于经常性项目还是资本性项目，如果是资本性项目其实就不存在列赤字的问题，其本身就应该归属收支平衡和量入为出的范围，且本身在规范形式上应属于与项目直接对应的“市政债”——一审稿未涉及此概念。

　从更有效地发挥立法规范作用考虑：资本性项目的负债应该区别于经常性项目的负债。

　资本性项目的负债应该在《预算法》规定的绩效原则和权责发生制的制衡下，纳入资本预算范围，报人大批准；经常性项目的负债则应该更为严格地控制。

　因此，建议《预算法》相关规定中，以及相关法律或国务院的相关规定中对这两类负债应该有所区别，以利实事求是而又卓有远见地“治存量，开前门，关后门，修围墙”，让明规则变得有效、可行，使潜规则受到实质性的约束，有堵有疏，疏堵结合，积极稳妥在“阳光融资”方向上推进地方债的制度创新和风险防控机制建设。

　应允许地方政府在适度、合理和人大监督以及定量、定项目、定绩效目标等条件下列赤字。只有把责任明确到地方一级，公开接受人大的监督，才能对资本性债务进行规范，防止地方政府的债务过度扩张，有效地防范地方政府债务风险。