（一）《预算法》的特点与修改的依据

　《预算法》应追求以下三个特点：（1）公开透明；（2）法制规范；（3）完整和细致。

　1994年《预算法》颁布，至今已有十九年。其颁布与实施，适应了我国全局改革和财政体制改革的要求。当时阶段的预算模式在改革开放新时期，有利于节约中国财政收支的制度成本，侧重于体现改革开放初期效益优先的价值追求。然而，这一预算模式及其相关法律规定，与今天财政法治的要求相比，就有了相当大的差距。法的修订中很有必要突出：

　第一，依法治国宪政原则的确立。财政领域民主理财、依法理财的理念已经成为新时期政府财政工作的指导原则，这是中国追求实现公共财政目标的重要前提和逻辑起点。

　第二，转轨变革方向的指导，即与分税分级财政体制下，地方政府与中央政府间财权与事权相顺应，与财力与事权相匹配的财政管理体制框架建立的动态优化进程相适应，并给予推进方向与基本原则上的指导。

　第三，大方向下制度安排中可肯定的要领。市场经济体制下公共财政内涵和外延进一步明确而提出的对公共服务、民生发展和社会保障的要求相适应和对接的制度安排，要稳定在法律形式上。

　第四，制度建设中权益的明确与合理化。与和谐社会、全面小康社会、现代化社会建设相呼应的公民法权及对税收收入、税式支出、转移支付、公共债务、行政成本等的规范性，要尽可能充分、合理地体现于现代法律要求的文本形式上。

　适应上述要求，修改后的《预算法》需要在价值理念和法律精神上有所创新，并以此为基础，对预算的一系列方面进行制度优化设计，并通过完善预算的实体和程序规范，体现对预算的法律监督和责任控制机制的强化与优化。

　（二）修改的有限性问题

　2012年7月6日，全国人大常委会官网全文公布《预算法修正案(草案)》，征求公众意见。截至2012年8月5日，共征集到33万条意见。吸取其中有益内容推进法律的修改，仍不可能一劳永逸。应当明确指出，本次《预算法》的修改不可能一次性修改到位，而且理想化地“大改”的可能性和条件也不具备，因此，只能是有限目标下的有限修改。

　这次修订《预算法》，在范围、内容和程度上，积极和务实兼顾的目标是立足于“中改”或争取“中改”，对于一些争议比较大、修改条件不太成熟的问题，应当允许放到下一轮修法时解决。我们认为所谓“中改”可具体化为本次修订《预算法》重点解决的问题的方向引领（体现适当前瞻）与基本的可规范内容（即可表述为法条的规范内容），并促进预算管理的统一完整性、预算执行的严格规范性以及预算监督的严肃有效性。

　（三）修改有限性的表现——有限目标

　第一，不可能离开政治体制、配套改革和公共财政现阶段的发展水平与局限，过大幅度、超前地去规范和修改《预算法》。

　第二，相关制度的规范和完善在不能通过立法一次到位的情况下，只能通过“授权立法”来予以补充、弹性处理和暂时替代。所谓授权立法是指针对目前人大立法条件尚不具备的预算制度安排问题，可由《预算法》规定，由国务院或国务院财政部门制定相应的行政法规或部门规章予以规定。如：第2款关于中央和地方分税制的财政管理体制，第25条基金预算、国有资本预算和社会保障预算的收支范围，第38条第2款各部门和各单位预算结余和结转资金的处理，第53条第2款可以实行权责发生制的部分特定事项的规定，第54条第5款国库管理的具体办法，第91条关于基金预算、国有资本金预算和社会保障预算的编制、执行和实施步骤的规定，第94条关于地方预算的决定和地方性法规的制定等。

　（四）修改的无限性问题——后续修法空间

　1、公开透明问题

　国家预算作为政府的收支计划必须主动向社会披露，预算的公开性是社会成员对预算行使知情权、质询权、建议权、申诉权、监督权的前提。纳税人既然是国家预算收入的供应者，就有权利对预算进行监控，整个社会以“收支法定”的形式保证政府预算收支服务于公共需要。

　本次《预算法》的修订，在草案第11条规定了预算的公开，有利于最大限度地为人民代表大会和全体社会成员监督和审议政府预算提供制度保证。但目前阶段，我国预算透明度和民主参与程度还明显偏低。怎样遵照民主理财原则，构建财政民主的环境条件，相关的制度设计和安排及其对《预算法》的修改尚不可能一次到位，有些进一步的内容还需留待以后完善和修改。

　2、预算编制、执行、监督的相互制约和协调问题

　《预算法》草案第14条规定各级预算的编制、执行、监督，应当建立健全相互制约和相互协调的机制。这符合“权力制衡”原则指导下的制度建设方向，但是如何在具体方案上落实相互制约和相互协调的运行机制，还有待未来根据客观条件变化而逐步完善与明确化，现阶段的这种表述隐含了对探索过程的准许与鼓励。

　3、绩效预算管理问题

　绩效预算是政府部门为履行职能所耗费的资金与产出结果的量化考评形式，需在预测分析、科学规划基础上制定绩效目标，并用量化的指标来衡量每项经费与整体收支在预算实施中取得的成绩和所完成工作的专项与总体评价，典型形式是以结果是否实现预期目标为标准和导向，关键方法是通过建立绩效预算评价体系，实现对财政资金的全程科学管理。我国在这方面已形成了明确导向，但实际工作层面还刚刚起步，许多重要事项尚在探讨之中，故此次《预算法》修改中，仅在第9条规定了各级预算应该讲求绩效和收支平衡的原则，没有就建立和完善绩效预算管理制度、推行绩效预算作进一步的规定。这一相当复杂的问题也需留待在日后的实践中，根据经验来分步补充修改和细化《预算法》关于绩效预算的相关制度。