□中国社会科学院金融所银行研究室主任 曾刚

　在现代经济体系中，政府收支行为对经济、金融运行有重要影响，在我国目前的体制下更是举足轻重。过去一段时间中，地方政府债务及其发展可能对银行业产生的影响，一直都是市场高度担忧的问题。近期财政部下发通知，允许地方政府发行债券来置换存量债务，总额度为1万亿元。消息一出，极大提振了市场信心，围绕中国版“QE”的各种争论也马上成了关注焦点。在我们看来，债务置换尽管有短期效应，但它更重要的意义却在于重塑中央地方财政关系，推动财政体制改革的全面深入。在这一点上，将其简单类比为“QE”或“扭转操作”显然并不恰当。也正因为这种长期制度改革的背景，债务置换可能产生的影响，也远不止于贷款与债券两种资产的互换，银行业的风险、收益以及未来的发展模式，或都将发生深刻变化。

　地方政府债务置换对银行业的影响可以从短期和长期两个角度来分析。短期看，主要是对风险结构、资产收益水平等方面的影响；长期而言，则与银行的主流业务模式、客户结构以及战略发展方向密切相关。

　短期可缓解银行流动性风险

　从市场的理解，置换能缓解银行面临的地方债务风险。有关地方债务的研究和讨论已多，不再赘述。从之前的审计结果来看，地方债务偿付的核心问题不在于其规模大到不能负担，而在于期限错配严重，大部分资金都流向了中长期项目，难以在短期内产生覆盖本息偿还所需的现金流。期限错配意味着债务展期不可避免。

　展期的模式之一是银行用新贷款来置换到期的旧贷款。但这种操作有两方面障碍。一是监管约束，从2010年之后，监管部门加大地方投融资平台贷款的限制；二是流动性约束，随利率市场化加速推进，银行负债来源的稳定性明显下降，成本也大幅上升。在这种情况下，大规模贷款展期会给银行带来较大的流动性压力。此外，考虑到贷款期限远短于项目投资期，可能还需要后续多轮的展期操作。

　展期的模式之二是用地方政府发债来置换银行贷款。与贷款展期相比，这种方案对存量问题的解决更加彻底，不会产生太多遗留问题。从财政部公布的信息来看，此次置换范围是截至2013年6月30日的地方政府负有偿还责任的存量债务中、2015年到期需要偿还的部分。据2013年审计结果，截至2013年6月30日地方政府负有偿还责任的存量债务中，2015年到期需偿还18578亿元，1万亿元的总债券额度占2015年到期政府负有偿还责任的债务的53.8%。这将大大缓解地方债务的本息偿付问题，并改善银行的流动性状况。

　从利润的角度来看，这次置换的影响还不太明确，要取决于宏观政策环境以及银行的资产定价情况。如果1万亿元地方债全部由商业银行购买，发债所获资金则全部用以偿还银行贷款本息的话，银行利润变化将取决于两种资产的相对收益状况。从目前情况看，债券平均收益率显著低于信贷利率，这显然会拉低银行整体的资产收益率。当然，在间接的层面，这种置换对银行利润也会有正面效应。一是提高资金使用效率。考虑到债券的高流动性，置换可以加快资产周转速度；二是降低监管成本。现有监管要求下，公共部门实体债权的风险权重为20%，低于一般工商企业的100%，这种资产置换，可以在一定程度上节约银行的资本占用。此外，在信贷额度管理和存贷比限制方面，贷款与债券的转换也能降低银行达标的成本。

　长期将加大银行转型压力

　在过去的发展中，规模快速扩张是中国银行业的显著特征，也是维持其利润高增长的重要基础。从2003年到2014年，银行业总资产从不到30万亿元，大幅攀升到160万亿元以上，年均增速超过20%。从外部环境讲，如此大幅的规模扩张之所以可以实现，在于旺盛的有效信贷需求，而其中有相当大部分与地方政府直接或间接相关。从实际的偿付看，这些投向地方政府的贷款信用风险不高，算得上是相当优质的贷款。

　2013年数据显示，全国地方政府平台的平均不良率仅为0.17%，其中省级平台为0.03%，市县级平台不良贷款率分别为0.24%和0.28%。此外，交通运输类平台不良率则为0.29%。过去两年中，随经济放缓，这些平台贷款的不良率应有一定上升，但与一般企业贷款质量的严重下滑相比，安全边际仍要高出很多。当然，这种高偿付能力并非源于资金使用效率，更多地在于地方政府动用资源的能力。

　长期看，在债务置换以及与之相关的财政体制改革后，与地方政府相关的信贷投放将大幅减少，而可用于一般企业或个人的资金则相应增多。理论上，这种调整可能会提高金融资源的配置效率，但实际上，在经济周期下行的背景下，这种调整意味着银行贷款组合的整体风险上升，亟需探索与之相适应的业务模式。具体而言，银行需要几个方面的创新与调整。

　一是业务模式创新。从长期看，财政体制改革并不是要否认城镇化过程中地方政府合理的融资需求，而是通过管理体制和融资体制的改变来确保融资规模可持续，并提高资金使用效率。对银行来说，通过业务模式调整来适应这种变化，不仅可以拓展自身业务空间，也有助于各项改革政策的顺利推进。在趋势上，未来政府债务将更多依赖直接融资，与之相适应的业务模式，也应逐步从传统的信贷转向财务咨询、债券承销以及债券投资等综合服务，收入也从单一的贷款利息，转变为债券收益和投资银行业务收入等更为多元的形式。

　二是客户结构调整。在相当长的时间中，地方政府都是商业银行重要的客户，也是支撑部分银行规模扩张的重要力量。此轮财政体制改革，势必对地方政府的融资能力形成较强的约束，融资需求将显著下降。这种情况下，银行必须要加快调整客户结构，转向议价能力较高，但规模相对较小的零售、小微业务领域。在过去几年中，银行业普遍加大了对这类客户的投入。2014年，商业银行的新增贷款中，个人贷款占比最高，达到了28％，远高于传统的批发零售业和制造业。不过，需要指出的，这种客户结构调整并不是容易的事情。长期与大企业、政府打交道形成的模式和理念，难以适应小微和零售客户，尽管有些银行在规模上实现了突破，但很快暴露出了严重的风险。加之互联网金融在零售领域的迅速渗透所形成的竞争，银行客户结构调整之路依然任重道远。

　总体上看，此次债务置换不仅是地方政府债务存量的处置，更重要的是财政体制改革中的重要一环，是对地方政府融资能力的约束和融资模式的彻底改变。这一变化对银行的影响，也不仅仅是资产结构调整或降低了存量风险，更重要的是给银行提出了业务模式重构的挑战。具体地说，财政部43号文终结了既有的模式，而新模式应该如何？还需要银行通过转型与调整来探索，到目前为止还没有明确的方向。