□许维鸿

　中国经济结构调整是一个必然的历史过程，党的十八届三中全会第一次明确提出“国家治理”的概念，可以说是具有划时代意义的方向性政策。对于金融机构来讲，不同于上一轮四万亿的投资机会，想单纯地“抱紧政府这条大粗腿”而盈利，已经越来越难。只有通过金融创新，特别是政府多次提倡的PPP金融创新，才是本轮经济周期博弈的最佳选择。

　所谓PPP模式（Public-Private-Partnership），又称为“公私合营”，在中国并不是一个新的概念。过去二十年间，各级政府已经与社会资本进行了不同层面的合作，客观上迅速提升了公共产品和服务的水平，成为中国重要的国际竞争比较优势。但目前PPP合作还是以政府主导为基础，投资效率低下，融资形式也是简单的政策性金融贷款或政府担保的商业银行贷款，不能适应经济结构转型需求。

　随着房地产周期变化，地方政府土地财政吃紧，过去一段时间的融资平台梳理后，使得很多地方政府“无原则”承诺财政担保浮出水面、面临展期风险，因此，政府在2014年一方面开创地方“自发自还”政府债券，旨在建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制，使地方债务走向透明；另一方面，强调PPP模式创新，提高政府投资效率。

　我认为，创新的PPP融资模式，其基础是建立政府和市场化机构的“全过程”合作关系，以授予“特许经营权”为基础，以利益共享和风险共担为特征，通过引入市场竞争和激励约束机制，发挥双方优势，进一步提高公共产品或服务的质量和供给效率。在这种大背景下，商业银行相对有限的主动投资能力和资产定价能力，已经不能满足金融创新的制度性要求，全新的地方政府综合金融服务机构呼之欲出。

　首先，单纯的民生项目财政支出可以引入PPP金融创新机构，以提高投资效率。以中西部省份的民生项目为例，过去几年国家大量的转移支付，并没有得到充分释放，或者说资金使用效率极其低下——各级政府“吃拿卡要”现象普遍，资金被挪用也是常态——其根本原因就是没有形成系统性的问责机制，加之财政支出软约束不足，最终吃亏的还是老百姓。

　参考国外先进的PPP模式，建立不同地域范围的“基础设施投资基金管理公司”，是一个提升投资效率的解决途径。在实践中，通过混合所有制的股东机构，形成现代企业制度下、市场化运作的基金管理公司，对于不同的民生项目，与政府签订合作合同，政府授予其“特许经营权”和工作目标，并给予资金支持；基础设施基金管理公司则采用市场化招聘，通过市场招标等运作模式，完成政府任务。基金专业团队有管理费收入作为市场激励机制，在媒体监督和地方金融监管下，实现政府、市场和百姓的三赢。

　其次，在土地开发经营中可以引入PPP金融创新机构，以提高地方政府财政能力。过去三十年，中国的宏观经济依靠的是高税收下的“增量资产货币化”，地方土地财政是合理可行的增长模式，商业银行贷款是融资主力。随着人口结构变化，土地价格上涨势头趋缓，现有的地方政府深度介入土地开发的模式，已经越来越不“经济”，极有可能形成大规模坏账。但是，大量的老城改造需求，又要求土地开发不能停下来，否则就会形成拉美国家的“贫民窟”街区，形成社会发展的巨大隐患。

　因此，建立混合所有制下的土地开发公司，在地方立法和融资模式上创新就变得越来越迫切。预计中央层面关于土地开发的“特许经营权”立法工作会迅速推进，地方现有二级土地开发的PPP合作模式，也必然要向一级土地开发和存量保障房管理延展。金融机构如果能通过对土地一级市场主动定价和投融资创新，辅以“存量保障房经营权”和“增量土地产权”的资产证券化创新，参与本轮PPP政府职能转型，将具有战略性发展机会。

　同时，在地方“呆坏账”盘活中可以建立PPP金融创新机构，帮助地方政府甩掉发展包袱。由于2008年“四万亿投资”的重复建设，过去几年持续的宏观经济周期行业“去库存、去产能”，在商业银行体系内形成了大量呆坏账，严重打击了地方私有经济部门的投资欲望。而地方商业银行往往又是地方国有资产，不可能通过破产重组来释放活力，现有的四大资产管理公司（AMC）和省一级的资产管理公司由于体制僵化，社会资本被迫隔岸观火，造成地方融资能力不足，系统性的坏账解决只是杯水车薪，严重阻碍了新的经济增长点形成。

　因此，只有通过混合所有制改革，建立PPP金融创新型的AMC，引入广泛的社会资本和金融杠杆，通过立法授予其与国有独资AMC相同的法律地位，参与地方政府国资、国企坏账资产包的处理业务。为了给予社会资本足够的信心，地方政府除了要转变思想和立法，还要建立公开公平公正的地方金融监管体系；并在坏账处理过程中协助市场化运作的AMC，解决各种具体的民生问题，这也是PPP模式的精髓。