我国“十二五”规划的对应时期是从2011年到2015年，仍然处于重要战略机遇期。公共财政建设和体制改革应与各方面的综合配套改革相呼应而不失时机地向前推进，争取进入新阶段、新境界，从体制机制上和财力分配上促进社会和谐，保障民众更多分享改革发展的成果。

　1、公共财政制度建设的目标导向

　“十二五”时期公共财政建设要以深化改革、强化管理服务于总体经济社会转型和经济社会发展战略目标的调整，进一步提高人民收入，完善分配格局，完善民生保障，推动节能环保，提高国家发展质量和促进社会和谐。公共财政建设的目标应突出改革、管理与服务三大导向。

　第一，改进、完善以“分税制”为基础的分级财政体制。作为与市场经济发展相适应的公共财政的体制安排，1994年以来的分税制财政体制改革适应了我国改革开放的需要，在规范政府间财政分配关系、营造企业公平竞争平台、提高中央政府的宏观调控能力和改进地方政府行为模式等方面发挥了重要作用。但现行分税制在运行中的局限与弊端也日益明显，必须加快深化改革，特别是省以下财政体制的改革。必须考虑坚持和维护1994年改革的基本制度成果，积极稳妥地以减少财政层级的扁平化改革为前提。在省以下实质性地推进和贯彻分税制，打造与市场经济所必然要求的统一市场相匹配、与各级政府事权能够良好呼应的“一级政权、一级事权、一级财权、一级税基、一级预算”的制度安排，并加快健全完善中央、省两级自上而下的规范的转移支付制度体系。

　第二，大力推行预算管理的科学化、法治化、民主化、精细化。必须依托于法治化框架来逐步建立现代意义的预算制度和相关管理制度。现代意义的公开、完整、透明的财政预算，从其编制、审议、批准到执行，需要有一整套体现合理有效的权力制衡、民意表达、规范严密的决策及监督机制的制度安排。通过公共财政建设实现公共资金使用的决策和管理运行的民主化和法治化，正是发展规范的公共选择机制的一个基本路径。

　第三，积极推进基本公共服务的均等化。基本公共服务均等化的内容，涉及义务教育、公共卫生和基本医疗、基本养老、基本住房等社会保障、就业再就业服务、公共基础设施和公用事业条件等，是建立市场经济的社会安全网、保障全体社会成员基本生存权和发展权所必须提供的公共服务。

　2、公共财政制度建设与深化改革的要点

　在中国建设和发展公共财政，必然是一个由粗到细的动态过程，基于对其基本特征和目标导向的认识，“十二五”时期在继续构建和发展公共财政框架的过程中，应该抓住如下基本要点：

　第一，按照公共财政发展的要求，在政府和财政的基本职能中，继续收缩生产建设职能。从长期目标看，地方政府和财政应该逐步退出一般竞争性的投资领域，而中央政府可有限介入竞争性领域，即一些长周期、跨地区、特大型的对于生产力布局优化、产业结构升级和长远发展有战略性意义的重大项目。如果中央政府有限参与，地方政府退出一般竞争性领域以后，财政事权在最重要、最棘手的“投资权”上的纠葛就可以基本理清。在此基础上，可由粗到细逐步形成中央和地方各级较详尽的事权明细单，分清哪些事权由哪级政府独立承担，哪些事权由哪几级政府共同承担以及如何共同承担，进而可寻求使公共财政中的财权配置与事权配置较好地呼应、各级财力能够与事权相匹配的制度安排。

　第二，合理掌握财政分配的顺序和轻重缓急。财政分配所面临的需要与可能之间的矛盾是永恒的，任何情况下，包括财力充足时，仍需处理轻重缓急、排序、优先保证、“有保有压”等具体问题。在公共财政的框架下合理掌握财政分配顺序，首先应是保证国家机器在效能前提下的正常运转（在转轨过程中要结合精简机构等基本问题逐步解决效能问题），其后排在前面的应是满足公共需要即公共产品和服务的提供，如生态环境保护、国土整治、反周期调控、社会保障体系等（纯粹公共产品的提供又应排在准公共产品之前，因为其需要完全依靠政府财力）。公共产品和服务提供到位了，社会的投资条件、生存环境的水准就能提高，会反过来促使微观市场主体的活力不断增强，以及经济发展的可持续与社会生活的和谐。然后，才是政策倾斜方面和重点建设方面的事项。

　第三，逐步形成规范的公共选择机制和体制。财力分配和政策安排如何把握轻重缓急，作出合理决策，不能只由少数政府官员决定，必须越来越多地依靠法治化的程序、规范的公共选择机制来形成决策方案，提高决策水平，体现法治化、民主化、科学化。这些机制的具体化又必须依托于一个能够与社会主义市场经济通盘模式相契合的体制框架之上，而这个体制只能是以分税制为基础的分级财政体制。

　第四，政府各个部门特别是财政部门、税收部门，要形成理财系统为公众服务的意识和制度规范。制度规范和为公众服务的意识综合在一起，会使公共权力所应追求的目标被扭曲的可能性越来越少。

　第五，转变和创新理财方式，在体现产业政策、加强国有资产管理等这些公共财政回避不了的事项处理上，要寻求一系列新方式。比如政策倾斜，要努力发展“四两拨千斤”的政策工具（如税式支出、贴息、信用担保等）以及合理运用政府特许权拉动、引致民间资金的BOT、TOT和参股等方式。另外，要对实行政策倾斜的项目形成严格的专家可行性论证、集体决策制度和有效的多重审计监督体系，把政策倾斜中通过“设租寻租”以徇私的可能性压到最低限度。

　第六，要形成一个以公共收支预算、国有经营性资本预算、社会保障预算、政府基金预算等复式预算形式（或称为一个预算体系）来协调、配套的公共财政管理体系。即必须以一个系统工程的形式使一般的公共收支经营性的国有资产（资本）、社会保障收支、政府基金收支等能够相对独立地各行其道，在预算上作出相对独立的反映和管理，同时在公共财政框架下，通过预算体系内部的协调配套相互衔接，统筹协调，以制度形式来实现管理的科学化、精细化，追求和贯彻公共财政的社会公共目标。