□社科院金融所  黄文俊  博士

    自我国实行银行、证券、保险“三会”监管机构分业行使金融监管职能以来，金融监管制度得到了长足的发展，但是监管制度稀缺仍是我国目前的基本国情，表现在：一是监管法律稀少且缺乏系统性与前瞻性；二是监管制度功能残缺，没有给金融创新留下充足的空间；三是监管制度滞后，计划性不强；四是制度安排很少考虑监管者的实施成本和被监管对象的遵循成本。

    可以说，金融监管领域的制度稀缺是目前我国的基本国情，金融监管制度稀缺成为制约金融发展的瓶颈，并在某种程度上增大了我国金融业的风险，因而大力进行监管制度创新，增加监管制度的供给已是刻不容缓。

    应对入世给我国金融业带来的挑战与风险，经过宏观调控与各方努力，现阶段国内的金融风险得到一定程度的控制和缓解，但是各级财政为此也付出了巨大的代价。多年以来，金融监管越来越受到重视，措施办法越想越多，可是风险仍层出不穷，原因是什么？除体制、制度外，有一个很重要的问题，就是职能定位不准、不明、不持久，经常发生变化，一项工作没做完，突然来180度大转弯，转到另外一项工作上去，难以按一个既定的方向走下去。职能定位不明、不准、不持久的深层次原因是我们的监管理念不明确。理念是起引导作用的，理念形成观念，有了理念才有观念，有了观念才有思路，有了思路才有出路。监管理念的更新，是监管制度建设的前提，也是制度变迁与制度创新的基础。当前，监管理念的更新与重新定位应关注这么几点。

    首先是树立终极目标理念。明确监管目标只有一个而不是两个或三个。金融监管的目标就是一句话“维护客户的利益”。金融监管必须以维护客户利益作为终极目标，一切有利于维护金融稳定和有利于维护公众利益的工作，都应当坚定不移地坚持下去。

    其次，宽进严管理念。金融市场是一个需要激情和创新的地方。美国是监管最严谨、最精细的国家，同时也是准入条件最宽松的国家，由此使它的金融业最具有活力。金融行业抬高门槛，不让企业进来，自然增加了寻租的机会，产生了腐败的可能。任何一个严进宽管的国家，都会出现保护垄断和腐败，压抑创新，并衍生大量的非法地下金融。

    第三，风险评价理念。现行监管理念是风险查处为重点，头痛医头，脚痛医脚，监管机构既是救火队，又是冲锋队。而风险监管既不是一种事后监督，也不是事后复核，而是完善对内控制度的评估，强化对系统稳定性的评价，健全对风险程度的测试。在风险评价的理念下，监管者以第三者身份出现，不会疲于奔命，也不会仅局限于每一笔业务的监管。而是立足于宏观的视角，对金融运行的整个系统进行评价，看整个系统的风险程度有多大。 

    第四，资本约束理念。金融监管还要强化资本概念，强化资本约束和资本监管。资本是用来弥补损失和建设经营基础设施，没有资本不能办银行或其他金融机构。如果资本充足率低，即使资产质量好，创新能力强，也不行，要么增资扩股，要么重组联合。资本充足率是银行生存的基础，是银行进行资产规模扩张的安全依据，是银行对社会负债规模的“警戒线”。以前，我们的国有银行没有资本概念，没有资本约束机制，现在，国家通过发行国债、上市、补充资本金等手段来解决了一些国有银行的资本金问题，其目的是提高国有银行的资本充足率。在市场经济条件下，对风险起实质性作用的只有资本，所以金融监管，首先要强调对资本的监管，一定要把责任控制在银行所有者能负的责任范围内。

    第五，人本监管理念。知识经济时代是人本管理，追求的是人力资源的充分开发和利用，把人的潜力发挥到最大。在金融活动中，管好了人，就是管住了风险。要加强人本监管，必须首先了解人性，把群体理性与个体理性有机结合起来，使个体理性不与群体理性相冲突。金融业务体制中，从总部到基层，往往点多面广，战线很长，信息传递容易衰减，不管住人，就容易形成内部人控制，制造很多风险。另一方面，金融监管活动中的现场检查、非现场监测和日常行政管理，也主要是以金融机构的活动主体——人为主要的监管对象。没有人本监管的理念，就无法实现有效的监管。 

    最后，严格执法理念。监管者不是普通意义上的金融工作者，而是金融领域的执法者。

    此外，笔者还有一些金融监管制度创新的设想。    

    首先，强化风险监管制度。有鉴于入世后我国金融业发展的现状与特征，应推动监管当局尽快由传统的合规监管向风险监管转变，尽快出台风险性监管制度；通过实施积极的风险监管要求，监管当局帮助商业银行设计一种有效的止损化险制度，通过限制支出、资本调控、资本填充、风险控制等制度，让有问题的商业银行尽快恢复活力。

    其次，建立激励型监管制度。金融监管犹如一把“双刃剑”，一方面可以减少金融系统的风险，保持金融业的稳定，提高金融运行效率；但另一方面如果监管不当或者监管过度，将降低金融市场效率，阻碍金融业的发展。为此，在监管制度安排上，要适时建立并启动经营绩效考评和差别监管体系，逐步构造支持金融业优化发展、加速创新的激励机制；同时，要启动金融创新支持体系，逐步构造银行业良性有效发展的生长机制；规范金融创新业务市场准入制度，建立金融创新目标导向制度和建立创新业务绩效评价体系，真正扶持那些有效益或有潜力的创新业务。

    再次，规范监管操作和监管行为。在监管范围上，要由经营行为监管向审慎监管转变，要强化市场准入监管和非现场监管，同时，要树立起监管成本效益核算观念，提高银行监管效率，并通过制定一些切实可行的操作型监管制度，如督办制度、质询制度、谈话制度、高管人员任职资格考试制度、市场准入培训制度、高管人员上任诚信承诺制度、银行等级综合评定制度、金融监管与银行发展季度例会制度、金融监管内部协调制度等等，使金融监管行为真正合法、合规、具有科学性。

    最后，有计划的构建金融监管的再监督机制。制度经济学理论认为：人类社会的历史就是一个制度不断变迁的历史。金融监管体制本身也存在制度变迁的挑战。在现行经济模式下，我们在完善金融监管体制的同时，也必须创设一套银行监管效率的评价机制，通过对金融监管效率的评价和监督不断提高金融监管的效率，解决监管者的道德风险问题，也从真正意义上解决制度变迁问题。但是究竟如何评价金融监管效率，这是一个很复杂的问题，需要一个定性和定量相结合的评价体系，这个体系既要有监管程序合规、合法及风险预警体系建立的评估，又要有监管措施与强度适当性的规定；既要有明确的监管目标与监管责任制的要求，又要兼顾监管成本与收益的对称性；既要有协调机制与信息透明度的特征，同时又要为执法严格与制度创新留下发展空间。尽管一个完整的再监督机制需要在不断的创新与改革中逐渐定位与建立，但我们仍然必须为之努力。因为，经济发展背后的核心机密就是制度变迁。