○ 目前我国正处于经济转轨时期，市场环境变化快，金融创新异常活跃，因此，如果局限于当时环境制定法律制度，可能制度一出台就与其所处环境不相吻合，制约了市场的发展，严重影响法律制度的权威性。建议尽快由全国人大、国务院组织有关部委与社会上法学、金融学专家，研究我国金融领域未来十年、二十年甚至更长远的发展趋势，参考市场经济成熟国家的金融法律框架，统筹金融立法的系统工程，就近期与中长期我国金融立法的框架、原则、基本内容“谋局布篇”，制定金融立法的发展规划；同时，由国务院法制办牵头，组织有关部门及社会上专家，对当前现有的金融法律、法规和规章进行全面的审视和研究，就删除当前已经不适合我国现状的法律制度条款，协调不同法律制度之间的冲突，弥补现有法律制度的空白，提出相关修订意见，然后按有关程序予以报批并公告

    ○ 金融创新种类繁多，专业性极强，创新业务技术操作和流程有的极其复杂，对宏观经济和金融稳定与发展的影响也不尽相同。为了提高政府对金融创新的决策水平和效率，必须改变金融创新事宜事无巨细报国务院及国务院有关部门审批的现状，改善目前的金融创新行政审批制度

    近几年来，我国各类金融机构的产品创新空前活跃，包括资产类、负债类以及中间业务等创新活动层出不穷。概括近几年的金融创新，主要有以下若干重大特征：金融创新已全方位展开；政府主导创新让位于市场主导创新；市场创新以突破利率管制与分业管制为主；追求盈利的创新多，防范风险的创新少；负债类等创新活动较多，资产类创新较少；大部分金融创新仍需严格的审批。可以说，开展金融创新工作还存在认识、法律和行政许可三方面的障碍。我们建议，从统筹抓好金融立法的系统工程和尽快改善目前金融创新的审批制度两方面入手，积极推动金融创新，推进金融事业健康稳定发展。

    进一步开展金融创新的障碍

    第一，认识障碍：要辩证看待创新与风险的关系

    创新确实是一把双刃剑，组织得好，能防范风险，组织不好，会导致新的金融风险。如果金融监管和风险管理制度跟不上，创新本身确实会带来一定的风险。但如果因此而不创新，也难以进一步改善整个金融体系的安全运行与效率。因为金融创新并不仅仅是金融机构单纯规避制度监管的新的金融行为。一项有利于金融事业健康发展的金融创新，可以有利于金融机构市场份额的扩大和利润的提高，可以有利于金融机构进一步的稳健、安全运行。所以，可以说金融创新不仅直接关系到单个金融机构的盈利与安全，同时也直接关系到进一步提高我国金融资源有效配置的问题。

    更为重要的是，金融创新组织得好，会大大有利于有效防范金融风险。因为，一方面金融创新并不局限于产品创新，同样包括一系列的制度创新，如有关提高资本充足等的制度创新，本身就能提高金融机构承受与化解风险的能力；另一方面，通过金融创新发展了金融业，为解决已有的问题与危机提供了时间、空间与实力。同时，有相当部分的金融产品与工具的创新，本身就是为了分散、转移与防范风险而产生的，如各种保险品种、各种金融衍生工具等。有一部分金融创新引入了新技术和业务方式，本身也是有助于管理各种经营与市场风险，从而最终降低了市场价格的波动性，降低了金融机构所承受的风险。

    因此现在的关键问题不是要不要创新，而是要研究如何创新，如何控制好创新中可能产生的风险。为此，对待金融创新的正确态度应该是：一方面，对于一切在当前极易引发大规模金融风险的新业务行为和一切尚末建立风险控制措施的新业务行为，要予以坚决制止。另一方面，对于一切有利于增强金融机构盈利能力但稍有风险，只要措施得当，风险能得到控制的新业务行为，要予以坚决支持；对于一切有利于直接改善风险控制的新业务行为，更要予以坚决支持。

    第二，制度障碍：创新与现有制度的矛盾

    制度障碍主要表现在以下三个方面：

    与现有法律制度之间的冲突。主要表现为两个方面，一是目前金融机构的业务行为与有关法律的冲突。由《商业银行法》、《证券法》、《保险法》以及《信托法》等法律构成的金融法律其共同点，是坚持分业经营原则，但各金融机构日益密切合作的业务及产品开发等方面，往往已打破分业经营的原则，特别是银行开展的多方委托贷款、证券公司的集合理财计划等，已明显带有混业经营特征。

    二是表现在不同监管部门的规章之间存在相互矛盾与不一致。如银监会规定，计入银行附属资本的可转换债券必须不以银行的资产为抵押或质押，但证监会规定，目前发行可转换债券必须有担保；证监会要求证券公司发行公司债必须有银行的担保，但银监会又严格限制银行为证券公司发债提供担保；对委托理财业务，银行、证券、信托等监管部门更是政策各异，甚至一度出现“叫停”局面。

    现有法律制度的空白、模糊。我国法律、法规与规章的不完善，主要表现为四个方面，一是法律制度本身的空白与模糊。如市场上缺乏《期货法》、《金融机构破产法》、《金融控股公司法》、《存款保险制度法》、《征信法》，缺乏信托的税收、信托财务登记制度，缺乏对出口信用保险业务的制度规定，以及基金是否可以融资、信托投资法律适用的明确规定等；二是在会计制度方面，缺乏有关会计核算、估值方面的规定。如对衍生产品的核算与估值、关于买断式国债、开放式债券回购等估值方法，对信托业务等委托理财业务的财务会计制度；三是缺乏对专门业务，特别是市场上已经出现的大量业务的规范以及配套制度。如对公司型基金的法规细则，对基金公司从事非上市委托理财的操作细则，对各种特种信托业务的规则等；四是缺乏对金融创新产品的保护性法律措施。

    现有法律制度的滞后。由于现有法律制度中存在大量不利于市场创新的规定，国际上一些较为成熟、国内条件也已基本具备的金融工具、业务方式，不能顺利开发出来。表现为两个方面，一是对金融机构业务范围的严格限制。极大限制了金融创新的空间。如《公司法》对公司对外累积投资比例的限制，《保险法》对业务范围与资金运用的限制，《证券法》规定只能做多不能做空，《商业银行法》对贷款过程、自主收费等方面有详细的限制等。二是在法律制度上，对金融机构的各项业务活动，有关规定都有明确的要求，但随着金融市场的发展，原来较为适合和严格的规定要求现在已逐步成为金融机构业务发展、创新的障碍。如《证券公司管理办法》规定，证券公司发债最短期限1年，最长5年，利率不得高于同期银行储蓄存款的40%等等。

    第三，行政许可障碍：要辩证看待创新与违规的关系

    任何一项创新活动都不可能是与原有制度的合丝合缝，恰恰是在市场中创造的与原有制度非合丝合缝的新的业务行为与方式，才是金融市场发展的助力器。而我国前几年在东南亚金融危机期间制定的大量的法律制度，其出发点主要是为了防范金融风险，纠正金融市场的混乱与违规。

    目前，根据金融生活中的实际创新活动与现有法律制度之间的关系，可以划分为三类，一是在法律提供的空间内，根据市场情况进行的金融创新。这主要是监管部门通过监管细则的调整或松绑，帮助金融机构拓展业务方式与空间，在此不存在违法问题。

    二是利用现有法律法规和规章没有界定清楚的灰色地带进行的创新。这类创新又可以分为两种情况，一种是在制定法律法规与规章时，由于当时环境条件等制约，给金融机构的发展留了余地，但在法律层面上没有直接禁止也没有明确加以规范的。另一种是法律法规与规章制定时尚未估计到的情况，是“上有政策下有对策”的结果。这种创新属于突破现成法律制度规范的创新。如果接受“没有禁止就是允许”的逻辑，就属于合法合规，但如果按照“没有明确就是不允许”的逻辑，就属于违法违规。对此，如果监管部门简单地依现有法律制度进行监管，那么这些创新活动都将被抑制。

    三是市场上的创新活动在某些方面直接违反了现有法律制度。但是该类违规行为在经济生活中又已相当普遍，到了“法不治众”的地步。一般情况下，显然就应该思考原有的法律法规与规章是否过时？或者是否需要修改、弥补？

    现实生活中，监管部门仅仅对部分产品的创新采取备案制，大部分产品仍然采取严格的审批制。但是，由于对于市场上一些有益的金融创新，监管部门事先研究不足，或者研究力量不够，或者不同监管部门尚未协调下来，又怕不予以阻止，市场规模做大后不好收拾，不得不先采取叫停措施。更经常出现的现象是，对有些创新活动，有的监管部门往往先采取默许和观望的态度，不给予明确的说法，却观其发展，保留对其进一步采取行动的主动权，对市场创新预期的形成极其不利。

    因此，为了保持金融体系的稳定和活力，对待市场的各种金融创新活动，监管当局不能采取消极、防守的态度，而应该积极应对，以保证宏观监管制度与微观金融创新相适应，从而才能把金融创新的风险控制在可控范围内。为此，在中国目前经济高速发展，制度变革极其活跃的转轨时期，金融监管部门要以发展的、动态的观点来对待创新与违规的关系，提高对创新与违规的识别能力。要在严格要求金融机构遵纪守法的同时，对金融机构提出的每一项新动议、新业务方案，不能简单地拿现行法律制度进行衡量，相一致就批准，相抵触就不批准，也不能以自身研究准备不足而不予批准，或者采取默认态度，允许其打擦边球，任其发展，搞糟了再亡羊补牢。应该要及时、认真研究，只要符合市场经济的发展方向，体现帕累托改进效应，基本符合金融稳定的原则，但与现有监管制度内容相抵触的，应该及时修订原有的监管制度，予以积极扶植。如果确实由于监管经验的原因、部门间协调的原因或者制定新制度时间来不及等原因，或者一时看不准，或者一时难以普遍推行的，只要条件许可，可允许其先局部试点。总之，简单的反对和放任不管的默认态度都是错误的。

    进一步积极推动创新的政策建议

    第一，统筹抓好金融立法的系统工程。

    目前我国正处于经济转轨时期，市场环境变化快，金融创新异常活跃，因此，如果局限于当时环境制定法律制度，可能制度一出台就与其所处环境不相吻合，制约了市场的发展，严重影响法律制度的权威性。因此，提高法律的权威性，在鼓励金融创新的同时防范金融风险，处理好短期与中长期的关系，确实是许多金融法律、法规和规章制定中难以处理的复杂问题。

    另一方面，目前我国的法律、法规和规章并不少，市场仍然感觉法律规范不足，其原因，由于我国许多制度的制定往往从当时的市场局部需求出发，缺乏系统考虑与论证，同时某些条款又过多地涉足业务细节，挂一漏万，所以给人感觉法制建设总是滞后。为此我们建议：

    尽快由全国人大、国务院组织有关部委与社会上法学、金融学专家，研究我国金融领域未来十年、二十年甚至更长远的发展趋势，参考市场经济成熟国家的金融法律框架，统筹金融立法的系统工程，就近期与中长期我国金融立法的框架、原则、基本内容“谋局布篇”，制定金融立法的发展规划；

    与此同时，由国务院法制办牵头，组织有关部门及社会上专家，对当前现有的金融法律、法规和规章进行全面的审视和研究，就删除当前已经不适合我国现状的法律制度条款，协调不同法律制度之间的冲突，弥补现有法律制度的空白，提出相关修订意见，然后按有关程序予以报批并公告。

    整个立法过程，应认真参照国际惯例，划分法律、法规与规章的基本界限。明确“法律”只是针对金融领域中的基本问题，基本权利和义务作出原则性规范。对于非涉及金融领域的基本问题、基本权利与义务的，原则上由国务院的“法规”和有关部门“规章”作出权威性的制度约束，“法规”涉及监管的原则性内容，具体操作细则由部门“规章”界定约束。原则上，监管工作中一些比例性、操作性的监管规定一律在“规章”层次明确。

    对于金融市场发展过程中一时尚看不清的问题，或者市场条件尚不成熟，又必须予以制度约束的，原则上不以全国人大通过的法律和国务院通过的法规形式公布，均以部门制定的规章形式公布。其好处：一是树立法律、法规的权威性；二是提高立法效率，降低立法成本。

    第二，尽快改善目前金融创新的审批制度。

    在实践中，金融创新种类繁多，专业性极强，创新业务技术操作和流程有的极其复杂，涉及的金融子行业可能是单个，也可能是多个，对宏观经济和金融稳定与发展的影响也不尽相同。在中国经济高速发展和制度变革极其活跃的转轨时期，又是金融创新的高频率时期。因此，要处理好金融创新与防范风险的关系，正确判断一项创新活动是不是市场发展所急需的，这需要丰富的专业知识、市场第一线的职业操作经验和宏观管理经验。但我国的金融监管历史不长，目前过细的监管部门分工和监管队伍中具有一线职业操作经验的人员又缺乏。鉴于此，为了提高政府对金融创新的决策水平和效率，改变过去金融创新事宜事无巨细报国务院及国务院有关部门审批的现状，必须改善目前的金融创新行政审批制度。为此，我们建议：

    由国务院出面从社会上筛选若干懂理论、有经验、原则性强的专家，组成“金融决策咨询工作小组”。

    对金融创新的议案，涉及人大法律和国务院法规内容的，由相关监管部门单独或会同有关部门提出初步审查意见报国务院，同时责成政府金融咨询工作小组在社会上进行广泛调研后，提出审查咨询意见报告国务院，以供国务院决策时参考。

    对金融创新的议案，仅涉及监管部门规章内容的，且与人大法律、国务院法规无冲突的，由相关监管部门独立审批。同时，由国务院责成金融决策咨询工作小组提出相关审批咨询意见。若监管部门审批意见与该小组咨询意见相一致，由监管部门公布审批决定，同时报国务院备案；若意见不一致，不同意见报国务院决策参阅。

    与现有的人大法律、国务院法规和部门规章内容无冲突的金融产品的创新议案，而非扩大和改变金融机构业务范围、功能性质、审慎性监管制定规定的，原则上应一律取消行政审批制，采用备案制。

    彻底废除官办行业协会的模式，行业协会要与主管部门脱钩，真正发挥行业协会的作用，加强自律，反映市场上金融创新的呼声与智慧，使其成为监管部门与金融机构之间沟通的桥梁。