□国家行政学院决策咨询部副主任 陈炳才

　根据政府工作报告安排，今年要再取消和下放行政审批事项200项以上，深化投资审批制度改革，取消或简化前置性审批，充分落实企业投资自主权，推进投资创业便利化。

　过去十多年，我国行政体制改革已取得重大进展。上一届政府取消和下放了2000多项行政审批事项，将投资体制从审批制改革为核准制和备案制，并出台了约束政府行政行为的《行政许可法》、《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政诉讼法》等。新一届政府执政以来，下放和取消了600多项行政审批事项，进一步改革和完善了投资审批体制，积极推动工商注册登记制度改革。权力下放和审批取消、简化，也带来一个问题：审批权下放后，政府部门该做什么？笔者认为，以下三项任务亟待推进。

　以法律法规明确政府与市场边界

　十八届三中全会指出，经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系。要处理好政府与市场的关系，必须坚持法治思维，制定相关法律，以法律法规明确政府权限和职责，规定政府干预市场的前提和约束条件，使政府职能清晰，于法有据。

　其一，制定《政府行政行为法》，明确政府职责。应当说，《行政许可法》规定了政府设立行政许可的权力，但没有明确设立行政许可的依据，尤其是许可的具体事项，而且对权力设置行政许可太过简单，因此容易导致政府权力没有边界。在行政审批、税种设置等领域都存在类似问题。《政府行政行为法》应明确政府行政行为的目标、范围和事项，政府行政行为的公开内容、范围、程度和透明方式，规定政府行政行为的具体细节，行政决策的内容、权限、审批事项，不同层级的审批权限和事项。明确中央政府与各部门、地方之间的职责、分工，并制定更细致的法律法规，明确政府部门的权力、职责、义务、履行权力和职责的程序、履行市场监管的手段等。要明确政府与市场的边界，哪些应由政府发挥作用，哪些应由市场发挥决定性作用。对正常时期与危机紧急时期的政府行为、干预、刺激等做出具体规定，促使政府从主要抓经济、金融、项目、投资，转变为主要抓公共服务、行政效率、市场监管和秩序，提高政府治理能力和治理水平。法律应规定政府服务的具体事项和标准，通过内部审计督察和媒体公众监督，确保权力在阳光下运行。

　制定《政府行政行为法》，要避免政府与市场关系的两个极端现象。一是防止和消除政府行政不作为、乱作为、少作为、无效作为的情况，政府监管制度和法律责任要具有可操作性、标准性。二是要避免政府行政权力缺乏约束和有效监督，防止自由裁量权太大，防止出现部门文件超越和替代法律、口头指示超越红头文件的情况，坚决打击权钱交易，以权谋私，贪污、腐败、欺压百姓等社会现象。

　其二，三中全会改革决定指出，改革的出发点是促进公平正义。其实，公平正义是政府的天然职责，任何时候都应该坚持这个原则，并具体化为法律、法规、政策、规划的具体措施和内容。

　政府的公共职能要根据经济条件和财政力量而行，政府不能解决的，可以通过市场来解决，保障公平、正义、法治、规范、秩序，要立法保障公共服务和生活必需品价格合适，而不是让市场任意宰割普通民众的切身利益。政府主持公平正义，必须消除自身利益倾向，在权力、机会、规则、市场准入、责任追究、法律约束上体现公平正义，既要保护生产者利益，也要保护消费者和民众利益。这些都需要制订详细的行为规范。

　其三，减少政府对市场的不恰当干预，准确定位政府职责。2009年5月有关部门发文，指出我国光伏太阳能、风能过剩，要求压缩产能。事实上，文件下发后不久，国内光伏太阳能不仅不过剩，而且短缺30%，出口市场供不应求。由此可见，准确定位政府职责和职能非常重要。对产能是否过剩，政府不必要去做判断，但项目规模、技术和工艺设计标准、污染和污水处理要求、污染物排放指标、项目投资的环境评估标准，政府需要审查和管理。对于结构调整，政府也不必强调压缩产能，而是强调对技术、环境标准的约束，通过价格补偿、环保处罚，以及刑事责任追究迫使企业改善生产、压缩产能。

　其四，学习借鉴国际经验，一个重要表现就是对经济速度和投资等指标变化等，不应太敏感，应保持淡定态度，保证政策相对稳定连续。面临严重债务危机和高失业率时，欧盟各国并没有慌张，始终坚持原则和底线，紧缩财政开支，对不符合财经纪律要求的国家不予贷款救助，对退出欧元区国家也不害怕。当走出危机后，欧盟的政策统一和治理水平大大提高，各国认识也大大进步。美国面临金融危机，政策出台反复讨论，应对危机的措施出台缓慢，但其政策几乎没有后遗症。因此，在面临主要经济指标波动的时候，需要提高心理承受能力。政策出台不能应急，应有充分的社会讨论，并进行论辩。国际经验借鉴，要从抽象的内容、原则、思路、做法，具体到法律、法规、政策、条款来研究和运用。

　完善审批和监管制度

　其一，将行政审批转型为法定审批。法律和法规应该明确，对于企业的设立和业务，“法无禁止皆可为”，而对政府权力、行政行为，“法无授权不可为”。现在无论中央部门还是地方政府，其权力、行为和决策很多是自己订立行政规章而设立，缺乏足够的法律依据。这种行政权力和行为设置的法律约束不够，因此而导致政府干预微观市场的行为很普遍。下一步行政审批体制改革应将政府保留的行政禁止、审批、强制、收费、处罚等具体事项，通过立法予以确认。一切政府行政行为和权力，都具有法律的依据和授权，真正实现“法无授权不可为”。

　其二，改革行政审批的监管制度。过去的部门管理制度是围绕审批、准入来制定的，行政审批简化、下放或取消以后，有些人认为，政府部门没有什么事情可做了。其实，事情更多了，责任更大了。审批下放、简化后，政府部门要从审批转化为监管，进行行业统计、监测、分析、预警，收集行业和社会管理存在的问题、不足，市场存在的不规范。同时，加强对技术标准、安全、质量、信用、劳工、环境、生态、污染等门槛准入管理，加强对图纸设计和工艺流程的管理，进行事后问责和追责，接受举报、信访、访谈等，加强对内外资市场反垄断调查，对外资进入的安全审查，对国外产品国内销售的倾销、补贴审查，并建立起相应的法律、法规制度。这一切不是简单进行机构改革和大部制就能够解决，而是要重新规划和设置政府职能、职责和法律责任。

　其三，提高行政审批效率。仅仅有了负面清单和权力清单，并不能解决行政审批中存在的问题。一个项目盖章如此之多，效率必然低下。因此，需要梳理审批的环境、程序和细节，看哪些可以取消，哪些可以合并，哪些可以简化，哪些可以进入行政审批中心，进行程序化审批，通过一站式服务，提高审批效率。

　其四，实行信息公开，保障民众参与监督的法律权益。所有审批项目的程序和手续需要公示，公共项目决策以后，要公开和公示，让相关利益民众参与，并给予诉讼和司法权力保障。笔者曾在德国调研，德国图宾根火车站要进行拆迁改造，地区政府已经通过了所有的政府程序和项目，也征求了非政府组织和民间机构的意见，剩余工作就是对该项目决策进行信息公开，信息公开后，居住在火车站附近的百姓反对，认为不需要进行改造，完全可以满足现在和未来客流人员的需求，而且，车站有了数十年历史，可以作为文物保护。根据法律规定，居民将此案件申诉到地方法院，法院判定居民胜诉，火车站不拆迁改造。由此可见，充分尊重民意和民权，在法律规定的范围内协调和解决矛盾，可以增加社会和谐，避免很多社会矛盾乃至官民矛盾引起的突发事件。

　加强对权力运行的约束和监督

　十八届三中全会提出，完善决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的行政运行机制，并提出在司法制度和纪律检查、监督制度上进行重大改革。这些约束和监督要求，必须落实到具体的制度和执行上才能有效。

　其一，政府和部门行政决策法治化、责任化。行政决策和政策制定、执行要明确分工，以法律法规明确部门职责和任务、审批事项，并确立各自的法律责任。制定的法律需越细致，越具有操作性。

　其二，加强对权力运行的约束和监督。需要对市场负面清单和政府权力清单制度细致化，列出详细规则和操作程序、设置理由，确保市场公平、正义、行为规范，确保对权力设置和权力行为过程的监督。对于手续简化、权力下放的审批项目，地方和基层要列出清单，公开、公示审批事项具体操作规则，彻底消除自由裁量权，让前置条件、程序、材料、告知义务全部公开化、透明化。这样，全国各地的同一项目审批、许可、处罚、收费、强制就不会有地区差别。

　其三，加强对行政行为的法律问责和责任追究制度建设。目前，行政体制最大缺陷之一就是缺乏问责和法律责任追究，或是问责无效，流于形式。这些都要通过法律和制度来加以约束，建立起追究单位、集体和个人行政乃至刑事责任的法律制度。加强政纪立法约束，建立检查、处罚、诉讼、内部督导和外部监督制度，赋予民众、企业、媒体法律诉讼及保障权，切实有效监督政府权力和政纪行为。

　其四，改革投资审批体制，规范国企投资行为。一是改革审批体制，将投资核准制、备案制改为登记制。政府发布行业准入标准和登记材料要求，凡是不符合行业准入、登记材料要求的，一律不得登记。凡是非登记项目，一律是非法项目。要从事前审批转变为事后监督和过程跟踪，善于利用互联网技术和电子技术来进行监管。二是要建立国有企业破产和投资责任追究机制。要建立国企投资项目审批、决策责任追究机制，建立各环节终身责任追究机制。

　总之，市场经济是自由竞争经济，但不是没有审批、监管，而是将行政审批转变为法律授权审批——法定审批和监管。市场经济的审批和监管，是立法管理，对违反法律的一切行为都要追究责任。