● 于丽红 银河金汇证券资产管理有限公司
　　法律合规部
　　
　　资本市场固有的内部脆弱性、风险外溢性和强涉众性，促使监管和行业充分认识到合规管理体系建设的至关重要性，而合规意见是合规管理体系建设不可或缺的重要组成部分。合规意见是证券公司合规团队履行合规管理职能的重要手段，其依附于合规职能的行使，合规职能也需要合规意见作为最终实现载体，二者相互促进。
　　2008年证监会出台的《证券公司合规管理试行规定》首次从监管规则层面提出了合规意见的应用，2017年证监会发布的《证券公司和证券投资基金管理公司合规管理办法》及中国证券业协会发布的《证券公司合规管理实施指引》，进一步拓展和完善了合规意见适用范围，具有重要意义。必须看到，在业务实践中，合规意见类型不清、效力不明、约束力不强、反馈机制匮乏等问题影响了总体实施效果，尤其是行业头部地位的大型央国企证券公司合规意见的制定与执行，对整个证券行业具有示范效应。
　　证券公司合规管理体系建设
　　遵循四重标准
　　“合规管理”属于舶来品，一般认为合规管理发端于美国金融业。我国合规管理起步较晚，同样率先从金融领域起步，这与金融行业高风险性相关，也与《萨班斯-奥克斯利法案》实施后全球范围内加强合规内控管理的外部趋势有关。当前，我国借鉴国际标准并结合本土实际建立起来的证券公司合规管理体系建设的四重标准，颇具中国特色。
　　一是全行业通用标准。国际标准化组织通过制定通用化、体系化、工具化的指引促进全面合规管理，现行有效且最具代表性的是国际标准化组织2021年发布的ISO 37301：2021《合规管理体系 要求及使用指南》，该指南是合规管理体系走向全球标准化、规范化的标志。我国与国际标准ISO 37301接轨，国家市场监督管理总局和国家标准化管理委员会2022年10月12日发布实施《合规管理体系要求及使用指南》（GB/T 35770-2022），适用于全行业企业合规管理体系建设。
　　二是新《公司法》之企业合规管理法律规定。新《公司法》修订的亮点之一，是规定了国家出资公司要发挥执政党党组织领导作用，加强公司党组织对合规管理的领导，将党的领导与公司治理相融合，党组织的作用更多体现在对公司重大经营管理事项的政治性判断和合规性判断，并首次在法律层面明确规定国家出资公司必须将合规管理作为公司治理的重要组成部分。
　　三是央企合规管理部门规章。国务院国资委于2018年11月2日发布《中央企业合规管理指引（试行）》，又于2022年8月发布《中央企业合规管理办法》（国务院国有资产监督管理委员会令第42号），将一些非强制性的规范要求整合升级为强制性的部门规章。
　　四是证券行业合规管理监管规则。2008年7月14日证监会发布《证券公司合规管理试行规定》（已失效），这是证券行业首部合规管理专门性制度，标志着合规管理作为一项专门、独立的内部控制活动，在整个证券行业得到全面确立；2017年，部门规章《证券公司和证券投资基金管理公司合规管理办法》及证券业协会自律规则《证券公司合规管理实施指引》两部“合规新规”出台，确立了证券公司合规管理的原则底线与基本大法，标志着以合规为主线的监管规则体系逐步健全；2021年5月，中国证券业协会又发布《证券公司合规管理有效性评估指引（2021修订）》，自律规则体系逐步细化。
　　以上四重标准共同构成了证券公司合规管理体系建设的制度基础。
　　合规意见实践中存在四方面问题
　　通用标准《合规管理体系要求及使用指南》（GB/T 35770-2022）并未使用“合规意见”这一直接表述，但其多项条款隐含着对合规意见的要求或相关内容，例如5.3.2条款中合规团队职责包括确立提出合规疑虑并确保解决的制度、就合规相关事项向组织提供建议等，前述职责中确保解决疑虑往往伴随合规意见，“合规建议”也可视为合规意见的实践体现。
　　与通用标准不同，2017年出台的两部合规新规使用了“合规意见”这一词语，其中也有“建议”的表述。本文探讨的合规意见为应用于证券公司业务全流程和关键管理环节，旨在通过事前审查、事中监督和事后整改，确保公司及从业人员经营活动或执行行为符合法律法规、监管要求和内部制度的文书，包含监管规则直接规定的“合规意见”，如书面合规审查意见、合规咨询意见，也包含“合规建议”、某些“合规报告”中附随的改进意见以及实践中的“合规提示函”等。
　　在证券公司的合规管理中，合规意见存在的问题主要表现在：一是类型不清，合规意见定性模糊；二是效力层级不明，执行约束力不强；三是实施效果弱化，同类问题反复出现；四是行业立法更新滞后，未将党委（党组）纳入重大合规事项决策体系。
　　可搭建分类分级规范制度架构
　　合规意见是合规管理职能行使的最终呈现形式和重要载体之一，为确保合规意见的质量和实施效果，可以尝试系统化构建和设计合规意见应用制度，对合规意见进行重新整合，搭建分类分级的制度架构，这不仅是完善合规管理建设体系的一部分，更是应对复杂风险、优化合规资源配置的必然选择。
　　首先是合规意见的分类规范。合规意见的类型应该是合规意见应用实施制度的重点，可以从以下四个维度进行合规意见的分类。
　　一是内容重要性维度，分为重大事项合规意见和一般事项合规意见。重大事项合规意见是指涉及到公司重要经营事项或重大决策的合规意见，其他为一般事项合规意见。
　　二是功能目的维度，即按照制发合规意见要达到的目的和功能进行分类，分为监督类、治理类和服务类合规意见。监督类合规意见是指针对已经发现的不合规或苗头性不合规问题制发的合规意见，侧重“抓末端、治已病”，强调对违规行为纠正的功能；治理类合规意见是指在监督或提供法律支持过程中提出的完善公司治理、消除问题隐患的建议，重在“抓前端、治未病”，强调公司“治理参与人”的角色功能；服务类合规意见是指提供法律支持的合规意见，如合规咨询意见。
　　三是强制性效力维度，即按照效力性强弱分为禁止性、条件性、建议性合规意见。禁止性合规意见是指业务明显违反法律法规或监管要求必须立即停止或整改，具有强制效力；条件性合规意见是指业务存在瑕疵，在整改后方可继续推进；建议性合规意见是指优化建议，无强制效力，仅供参考执行的建议，如服务支持类的咨询类意见。
　　四是内容范围维度，即建议对象是针对单项问题还是一类问题，分为单项合规意见和类型合规意见。前者是聚焦于具体、单一的合规问题，而后者是对某类问题的总结和归纳，旨在解决一类问题从而防范一类风险，类型化建议有助于增强合规意见刚性，有助于提升公司整体治理和合规水平。
　　其次是合规意见的分级规范。在分类发展的基础上，系统建立多层级决策审批机制，将不同类别的合规意见与决策审批层级相匹配，明确各层级审批权限，这一方面有利于优化合规资源的合理配置，避免资源错配，另一方面有利于保证合规意见的权威性和适用性，有助于合规意见的提质增效。值得注意的是，立足于当前新《公司法》和《中央企业合规管理办法》中的公司治理原则，应将党委（党组）充分融入合规管理治理结构和重大合规意见的决策层级之中，以充分发挥党委（党组）在合规管理中的领导作用。
　　合规意见的审批决策机构应包括党委（党组）、董事会、合规委员会、合规负责人和合规部门负责人、合规专员等主体，应按照分类适用、权责对等、效率兼顾、灵活适配原则，构建层级分明、高效协同的多层级审批决策体系。比如，涉及重大监管处罚的应对、重大财务造假等违法违规事件的合规意见，属于重大事项、禁止性、监督类合规意见，可由合规委员会提出、董事会集体决策并上报党组（党委）复核；对于重大利益冲突、新业务新产品等合规意见，属于重大事项、建议性、服务类合规意见，可由合规负责人提出，合规委员会决策，必要时上报董事会复核；对于日常经营活动中反复出现的同类合规问题出具的类型化合规意见，属于一般事项、建议性、治理类、类型化合规意见，可由合规部门负责人提出，合规总监决策；再比如，对于日常经营事项的合规咨询意见，属于一般事项、建议性、服务类合规咨询意见，可由合规专员单独提出并向合规部门负责人报告即可。
　　第三是构建执行保障机制。一是建立合规意见反馈与评估机制，形成闭环治理。从制度设计的完整性、连贯性、严肃性来说，合规意见结果反馈机制是不可或缺的，如针对必须执行的合规意见，被建议部门的采纳以及整改推进情况，应向合规团队书面函复，确保形成闭环管理。同时，合规团队应建立评估机制，对合规意见的执行或整改效果进行评估跟踪，及时发现并纠正偏差，提升合规管理的实效性和威慑力，进一步夯实合规意见良性发展基础，形成良性互动，持续优化合规管理。
　　二是建立合规意见问责机制，确保业务部门执行合规意见，并对不执行或执行不当的行为予以问责，可通过建立合规档案，记录各部门的合规表现，作为绩效考核的重要依据，与部门或从业人员绩效考核挂钩，促进各部门和从业人员主动合规，提升整体合规意识，形成长效激励约束机制。
　　最后是构建制度运行反向审视机制。反向审视机制是指对制度运行（包含事、案件的情况）进行定期整体性回顾和反向审查，以识别问题、审视制度框架的不足、评估运行效果并提出改进建议的全面评查机制，通过对合规意见质量、采纳率、执行效果及业务部门反馈等进行整体分析，及时总结经验教训，并对制度进行必要的调整和优化，确保制度运行能够持续适应公司合规管理的目标需求和监管要求的变化发展。