2021年12月24日，中国证监会公布《国务院关于境内企业境外发行证券和上市的管理规定(草案征求意见稿)》(简称《管理规定》)和《境内企业境外发行证券和上市备案管理办法(征求意见稿)》(简称《备案办法》)，向社会公开征求意见，引发社会广泛关注。

　　《管理规定》和《备案办法》的出台有其深刻的国内外经济发展背景。从国内来说，中央经济工作会议刚刚结束，会议高度肯定了我国经济在今年取得的成绩，同时指出在疫情冲击下，百年变局加速演进，外部环境更趋复杂严峻和不确定，中国经济也面临实现高质量发展的新任务和新要求。这些内外环境的深刻变化，对中国企业境外上市活动产生了显著影响。近来，市场上有关中概股问题的传言甚多，特别是随着美国《外国公司问责法》（Holding Foreign Companies Accountable Act）的实施，一方面在美上市的中概股是否回归或在香港二次上市成为热议话题，另一方面我国企业境外上市的相关法律法规是在20多年前出台的，早已不能适应今天市场发展和高水平对外开放的需要，中国企业境外上市监管制度的走向也成为市场关注的一个焦点问题。《管理规定》和《备案办法》的出台在恰当的时候及时回应了这些担忧与问题。

　　《管理规定》和《备案办法》对我国企业境外上市具有三方面深远意义。

　　其一，强调坚持对外开放的基本国策，支持中国企业利用境外市场融资发展。征求意见稿肯定了境外上市在支持我国企业利用外资、提高公司治理水平、深度融入世界经济等方面发挥的积极作用，强调全面贯彻落实党中央国务院关于完善企业境外上市监管制度的决策部署，以合规监管为主线，以备案管理为抓手，以监管协同为保障，促进企业依法合规利用两个市场两种资源实现规范健康发展。

　　近来，受境内外因素影响，中国企业在海外资本市场遭遇寒冬，市值跌幅较大。据相关数据统计，截至12月3日，在美上市的中概股有239只累计出现下跌，占比73.8%。其中，123只中概股的累计跌幅超过50%，占比38%。舆论存在较多误解误读，甚至一度出现关于中国对外开放政策转向以及是否将限制中国企业境外上市的猜测，影响着全球投资者对我国经济和法治稳定的预期与信心。而《管理规定》和与之配套的《备案办法》给国内外投资者吃了一颗定心丸。中国不但不禁止企业境外上市，而且针对现行制度短板和市场发展需要，为企业境外上市提供了更明确的制度支持与政策预期。

　　其二，强调坚持依法治市的监管理念，明确境外上市制度预期。企业不管在哪里上市，遵守国家法律法规是最基本的要求。近年来，个别境外上市企业出现财务造假等严重违法违规行为，损害了中国企业的整体国际形象，对中国企业境外融资产生了不利影响。完善企业境外上市监管制度是当务之急。从这个意义上讲，两个文件涉及的负面清单制度为企业海外募集资本设立了清晰的“红绿灯”，如明确对于法律法规禁止上市融资、威胁或危害国家安全、存在重大权属纠纷、存在违法犯罪行为等情形不可境外上市，落实了中央经济工作会议关于加强对资本有效监管、发挥资本积极作用的精神，明确要求企业境外上市把好把牢安全关。

　　另外，支持中国企业依法合规融入海外市场。中国企业境外上市的资本市场，特别是英美证券市场，国际化程度高、资源共享性强、法治较为健全，应当支持我国企业继续用好、融入海外市场，提高我国企业治理水平和全球资源配置能力。同时，为全球投资者共享中国经济发展红利提供机会。征求意见稿强调依法遵守上市地法律制度，坚决打击遏止少数企业境外上市虚假陈述、欺诈发行等违法违规行为。征求意见稿强调完善跨境证券监管合作安排，与境外证券监管机构建立备案信息通报机制，加强跨境证券监管执法与审计监管合作，共同打击跨境违法违规行为。

　　其三，强调坚持“市场化”改革方向，落实境外上市监管“放管服”要求。在对外开放格局下，在境外上市这个敏感领域，监管部门如何进行“放管服”改革，《管理规定》和《备案办法》给出了答案，就是为企业境外上市创造更加透明、可预期的制度环境，支持符合政策和条件的企业利用境外资本市场规范发展。坚持“放得开、管得住、服务好”，不对企业是否符合境外上市地发行上市条件等进行审查，也不搞变相审批，重在加强境内外监管协作，压实市场主体责任，在规范管理的同时放开搞活，确保境外上市监管“放管服”改革落实见效。

　　《管理规定》和《备案办法》的具体内容体现了四大突破。

　　第一，坚持问题导向，针对性地补齐境外上市监管缺陷和制度短板，将境外上市活动全面纳入监管，实施备案管理。强调备案管理先从增量开始，对增量企业和发生再融资等活动的存量企业，按要求履行备案程序。也区分了首发与再融资活动，充分考虑境外市场再融资便捷高效的特点，对再融资在备案时点、备案材料要求等方面作了差异化的制度安排。另外，强调市场化、法治化原则，是引领、服务与规范境外上市的基本原则。《备案办法》明确指出备案不代表证监会对该备案企业的投资价值或者投资者的收益作实质性判断或者保证，也不代表证监会对备案材料的真实性、准确性、完整性作出保证。也就是说，征求意见稿重在为企业境外上市活动提供更加公开、透明、可预期、可操作的规则，促进中国企业依法合规境外上市，至于企业的经营状况则交由市场判断。

　　第二，明确备案监管的整体制度安排。征求意见稿明确了备案监管的范围标准。统一将直接和间接境外上市纳入备案管理范围，明确境外上市活动和主体界定标准。明确备案要求和监管红线，明确境内企业境外发行上市应当履行备案程序，授权国务院证券监督管理机构制定备案的具体办法。同时，加强监管协同，建立境内企业境外上市监管协调机制，完善跨境证券监管合作安排，提高备案效率。必须注意的是，境外上市企业的合规水平关乎国家形象与企业声誉，备案管理制度旗帜鲜明地鼓励优秀的和本分经营的企业走出去，主张加强跨境监管合作，严厉打击那些弄虚作假的企业，努力营造境外上市良好生态，保持跨境上市融资渠道畅通。

　　第三，坚持法不溯及既往原则，平稳实施备案监管。征求意见稿提出对已在海外上市的存量企业备案将另行安排，给予充分的过渡期，这是尊重现实与符合市场规律的体现。在美上市的中国企业约有280家，数量相当于我国A股总数的6%，市值相当于8%。应当针对这些存量企业进行通盘评估，因企施策通过存量和增量的差异化制度安排，稳妥有序推进改革落地实施。

　　第四，明确合规的VIE架构企业可以境外上市，为市场提供稳定的预期。VIE架构又称协议控制模式，一直处于我国监管的模糊地带，给投资者、中介服务机构等市场主体带来很大的不确定性。此次征求意见稿明确境内企业包括境外间接发行上市主体的境内运营实体，并要求在备案报告和法律意见书中说明发行人主要子公司、境内运营实体及控制关系等情况。从一个侧面来看，在遵守境内法律法规的前提下，满足合规要求的VIE架构企业备案后可以赴境外上市，这为市场提供了明确的法治预期。

　　总的来说，此次发布的《管理规定》以及配套的《备案办法》提出的诸项改革原则和具体详实的举措，彰显了坚定不移实行对外开放基本国策的决心。上述意义与突破，为完善企业境外上市监管制度确立了方向，也为资本市场提供了市场化、法治化、国际化的制度环境，值得我们点赞。