□深圳市房地产研究中心 李宇嘉

　近日，根据国务院要求，审计署将组织全国审计机关对包括中央、省、市、县、乡五级政府性债务进行彻底的摸底和评测。值得注意的是，在今年2月份，审计署已经对36个地方政府本级2011年以来新增债务情况进行了审计，而这次审计的目的是对2011年全国三级地方性债务（中央、省、市）全面审计后的动态评测。

　区域财政金融风险上升

　在时隔半年不到的时间内，之所以再次进行如此深入的各级政府债务清查，主要有以下几个原因：一是地方政府债务的不透明。今年以来，随着银行新增贷款对于地方融资平台“零增长”的一刀切，地方政府变相突破《预算法》限制，绕道影子银行的不透明融资行为已经成为常态，如信托、融资租赁、发行理财产品、BT等。由于地方政府没有举债权，不受《破产法》约束，违规举债不仅滋生地方政府“道德风险”式的无序举债冲动，而且将滋生全社会的道德风险，突出的例子就是6月份“钱荒”事件所爆发出来的商业银行和国有企业参与“钱生钱”的资金炒作游戏，背后的驱动因素就是地方政府对政府支持类项目收益的隐性担保。

　二是地方债务的低估问题。债务不透明和道德风险必然意味着债务被低估，而且越到基层信息不对称越严重，因债务不透明产生的道德风险越严重，这也是审计署此次将审计范围由三级扩大到五级的主要原因。

　三是地方债务的快速增长。36个本级政府2010年以来债务增长12.94%，9个地方的债务率已经超过100%。值得注意的是，这是在2010年以来国家加大地方债务清理和货币环境趋于紧缩的背景下发生的。2012年全年和2013年上半年，我国社会融资总规模分别增长了22%和23%，绝大部分流向了地方政府及支持的项目和房地产，这意味着2010年以来对于地方债务紧缩的效果并不明显。

　今年以来，随着经济增速的下滑，全国财政收入告别了以往20%-30%的高增长时代，进入6%-7%的“个位数”增长时代，并且在1994年分税制改革以来首次低于GDP增速。尽管上半年地方本级财政收入同比增长13.5%，但只是过去水平的一半，而且很大部分要归功于上半年房地产市场交易额大幅增加带动相应税收增加，可持续性不容乐观。

　摸清地方债务具有多重意义

　宏观经济金融环境的变化，使得我国有可能发生区域财政金融风险，并且这种风险有可能随着国际经济金融环境的变化（如美国退出QE）而演变为全局性的金融风险，而上世纪80年代美国“储贷”危机、90年代初日本金融危机、90年代中后期东南亚金融危机发生的逻辑就是这样。

　目前，有专家认为类金融风险已经在我国发生，很多企业和地方政府事实上已经破产，只不过是靠新增债务来掩盖存量债务的偿还。底特律破产对我国最大的启示是产业衰落造成税基和税收下降，并冲击地方财政。在我国，从盈利和生存空间看，很多地方的制造业早应该被淘汰，但在经济规模考核的政绩问责体制下，地方政府不断地通过补贴、贷款贴息和税收返还等手段让很多产能利用率不到60%的行业（如电解铝、光伏等）长期存在，“不可能成为可能”，过剩产能甚至逆市而上，经济转型和内需型增长启动迟迟不见效果。事实上，延缓行业衰落的事实不仅造成地方财政江河日下，而且掩藏着巨大的全局性财政金融风险。不像美国联邦制下地方政府自主举债和自主偿还，地方债务风险不具有外溢的性质。在我国，产业衰落（连同地方政府道德风险引发的全社会道德风险）将会产生“区域性风险——全局性风险”、“财政风险-金融风险-经济危机”爆发的可能。

　摸清各级政府债务实际规模有多重意义，不仅是衡量债务风险的前提，是制定堵塞地方政府违规举债和道德风险泛滥的前提，也是评估“稳增长”政策有限回归空间大小的依据，更是辨析政府举债与公共利益关联性大小的关键。因为在未来相当长一段时期内，不管是“稳增长”政策的适度应用，还是新型城镇化战略的实施，公共投资将取代出口成为我国经济增长的主要驱动力。

　而以往政府投入真正用在公共利益上的规模有多大、占总投入比有多高、效率有无保证等，这些问题还不清楚。在这种情况下，未来公共投资增长有多大空间、能否保证效率、是否会恶化地方债务风险也就不得而知。进一步而言，摸清各级政府债务也将成为构建新型的中央地方关系的第一步。新型的中央地方关系的关键就是明晰的“财权-事权”关系，这需要探索构建“公共服务需求-市政债规模-公共服务供给-税源和税收增长-债务偿还”式的债务约束机制，此时也就不惧怕底特律式的局部债务风险了。