□中国财政科学研究院博士后研究员 吉嘉 

　　提升产业基础能力和产业链水平，推动形成互补高质量发展的区域经济布局是当前重要课题。中央财经委员会近期指出，我国拥有集中力量办大事的制度优势和超大规模的市场优势，应形成全国统一开放竞争有序的商品和要素市场，使市场在资源配置中起决定性作用。在当前全球经济不确定性加剧的形势下，应该做好顶层设计，打造可以支撑经济长期稳定发展的，具有战略性和全局性的现代化产业链。优化设计产业政策应促进结构性改革，实现我国经济全面振兴。

　　供给响应机制失灵

　　长期经济发展的本质在于结构优化，而结构优化包括在科技领域不断创新生产出更加优质的产品、将传统经济活动所占用的资源转移至代表更高生产力的新经济领域、根据战略需要培育支撑经济长期稳定发展的产业链。不过，依靠市场自适应调整的结构进化过程往往充斥着市场失效现象。

　　发展新经济企业要面临几项挑战。一是产业发展壮大需要金融支持，但是缺乏业绩记录的企业容易被市场认为风险过高，使得投资方望而却步。

　　二是企业需要产业周边服务和原材料，但是可能缺少稳定的供应渠道。

　　三是企业培训或引入相关的技术和管理人才，需要在早期投入较大的人力资源成本，但是员工可能会流向竞争对手或通过自主创业进行模仿复制。这些问题如果不通过有关融资、产业链和自主产权保护等方面的产业政策解决，新经济难以进入良好的发展状态。这些制约市场自适应发展的现象可被称为供给响应机制失灵。

　　清除产业链发展障碍

　　虽然有市场失效问题的理论依据，现实中的产业政策影响在国际上仍富有争议。国家干预产业经济的批评意见主要来自于两个方面：一是政府机关能否获取足够的信息去辨别受到市场失效影响且拥有优质潜能的企业，并在宏观层面合理布局。二是政府机关能否在企业的各式游说下保持公正，并切实防止产业政策沦为别有用心者的寻租工具。实际上，政府市场干预行为需面对信息缺乏和寻租这两种风险。

　　韩国、印度和巴西等国家和地区的调查报告表明，产业政策对许多新兴国家的经济发展起到了积极正面的效果。改革开放以来，我国在低成本贷款、国有企业控制、出口扶持以及科技转移等方面的产业政策取得了举世瞩目的成绩。相比之下，在拉丁美洲所推行的，基于华盛顿共识所制定的产业政策却普遍不尽如人意，基本无法给其本国的产业结构调整和生产多样化带来明显帮助。

　　美洲开发银行对拉美国家的产业政策进行过大量的调查研究，运用科学的模型和推理，深入分析了政府干预私人部门产业发展的影响。总结发现，政府应加强与私人部门合作寻找约束企业发展的瓶颈，并以公私合作的模式为基础制定政策，清除产业链发展的障碍。根据相对成功的拉美国家经验，设计合理的公私合作模式可帮助消除信息缺乏和寻租的风险。

　　遵循三项原则优化政策

　　产业政策有较强的理论支撑，但是实施中确实存在风险，在不同国家实施的影响效果也大相径庭。总结国际上的相关实践经验，产业政策的优化制定方案应当遵循三项基本原则。

　　首先，阻碍新经济健康发展及结构改革的问题应在市场中得到广泛讨论，并达成基本共识。传统的政策制定过程习惯使用自上而下的模式——由政府统一制定规则，使市场参与各方有动机为优化社会整体利益而行动。自上而下的模式要求政府在宏观层面掌握足够的信息，优势是减少私人部门寻租行为的干扰，确保政策制定的独立性。然而，从目标设定、工具选择到执行空间，产业结构调整需要大量多元化的信息，所以政府与市场间的充分讨论和信息传递可以增加政策成功的概率。应建立专门收集信息的合作机制，促使政府与市场共同探讨制约企业发展的主要瓶颈、制定最有效的干预措施、进行周期性绩效评估并及时更正发展过程中的错误。应建立产业政策委员会统筹负责合作机制，并鼓励市场创建行业发展论坛、行业投资协会及政府与社会资本合作创投基金等。合作还可以帮助政府了解私人部门在相关政策实施后的投资意向。税收减免、研发补助、信贷优惠等政策工具的选择与实施应在实际合作过程中决定并调整完善。

　　其次，应完善奖惩体系。根据东亚与拉美的发展经验，奖励与惩罚机制的平衡非常重要。我国台湾地区的税收减免和韩国的信贷补助政策都要求企业至少达到合格的绩效标准。不达标的企业将被取消政策支持并可能附带其他惩罚。同期在拉丁美洲实施的进口替代政策也为当地企业提供了大量贸易保护及信贷方面的优惠，但是缺失合理的惩罚机制。现实证明，该区域的政策取得了一定成效，也帮助了许多生产效率低下的企业。因此，成功的产业结构调整应该注意在鼓励产业链发展壮大之外，及时清除失败的投资项目，形成完善的新经济发展试错机制。

　　第三，建立完善的问责机制。应当明确产业政策的最终受益方不是区域政府机关，也不是相关领域的企业，而是社会整体。产业政策应该受到公众的监督，公众应当了解政策向特定企业倾斜的基本原因。为产业政策提供支持的各级金融及开发机构应确定客观量化的工作目标，例如新经济领域研究课题数量、政府与社会资本合作投资总额、失败项目撤销数量等。各相关机构应该定期公开绩效报告，负责对偏离既定目标的行为做出解释。企业向政府提交有关政策支持的申请应该被列为公开信息。政府与私人部门的合作应向全市场保持开放，防止政策优惠被既得利益群体垄断。