□新供给50人论坛特邀研究员 金海年

　8月31日，已出台20年的《预算法》首次修改终获通过，将于2015年1月1日施行。10月2日，国务院办公厅下发《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》，加快建立规范的地方政府举债融资机制，为预算法实施奠定了具体的执行基础。10月8日，国务院发布《关于深化预算管理制度改革的决定》，提出积极推进预决算公开。这意味着新一轮财税制度改革“开头炮”打响。从地方政府债务自发自还试点开始，我国正加速形成全面的地方政府融资体系。近8年城投债的蓬勃发展，与中国特色的地方政府融资平台一起，即将告别历史舞台。

　地方政府融资改革深化

　中国经济增速已逐步放缓到7%-7.5%左右，增长动力和方式正发生转变。金融危机后刺激政策的后续作用也在变化，投资主导的需求政策正向创新驱动的供给政策转化。同时，中国的城镇化进程已迈进30%-70%之间的加速发展期，政府与市场的关系正在理顺，地方政府在经济发展进程中的作用并非减弱，而是发生转变。

　在此背景下，地方政府在基础支撑体系、社会福利保障体系等现代公共服务体系等方面的职能需要提升，公共支出的资金需求仍然处于跨周期配置的高速发展期，融资需求仍非常迫切。

　近年来，中国经济债务杠杆率一直攀升，尤其是非金融企业债务已处于世界较高水平，中国经济高杠杆蕴涵的风险一直引发各方关注。非金融企业的债务主要来自国有企业。由于地方政府长时期不能自行发债，其中相当大的比重与地方政府的融资需求及融资平台有关。消化地方政府相关存量债务，控制新增债务规模，规范融资、运用与偿还等地方政府债务的全过程管理，对于中国经济应对新常态，实现政府职能转型与经济结构调整，促进中国经济跨入中等乃至高收入阶段具有至关重要的意义。

　此次地方政府债务改革的深化，正是为了实现科学管理地方政府融资主体责任、融资需求规模、资金借用还的完整流程、管理融资财政风险等地方政府现代投融资体系的建设目标，是法律、政策等制度体系建设的关键环节。

　地方融资平台逐步告别历史舞台

　城投债，一个具有中国特色的名词，既在中国经济现代化进程中扮演了关键促进角色，也是中国地方政府债务管理法律不健全、融资渠道匮乏而城镇化建设需求旺盛的体现。

　此次《意见》的出台，逐步划清政府与企业界限，明确了地方政府职能将聚焦于公益性事业发展。非公益目的的商业融资需求将交与市场主体；没有收益的公益性事业发展确需政府举借一般债务的，由地方政府发行一般债券融资，纳入一般公共预算管理；有一定收益的公益性事业发展确需政府举借专项债务的，由地方政府通过发行专项债券融资，以对应的政府性基金或专项收入偿还。随着存量债务的逐笔到期，城投债将被规范的、与国际接轨的地方政府债务融资体系替代。

　作为城投债的主体，地方政府融资平台也面临三大出路：第一，承担的商业盈利性业务，将其债务与经营打包，改制为国企或按市场机制转让给非国有企业；第二，承担一定收益的公益性事业，可与社会资本成立混合所有制企业或进行特许经营合作（PPP模式），实现融资平台公司的转型；第三，没有收益的公益性事业，将直接由地方政府负责，纳入政府预算管理，从融资平台中剥离。

　地方政府债务信用风险变化

　此次《预算法》修法和《意见》的出台，建立了更加科学规范的地方政府债务管理体系，将使长期以来不断增长的地方债务风险得到有效控制，而且逐步明确了市场与政府的关系，使原有以及新增地方政府债务的信用风险及其投资收益发生变化，具体表现在以下四个方面。

　其一，中国地方政府债务总量规模实施科学统筹，更加规范透明。影子债务体系、或有及隐性债务将得到有效控制，系统性风险下降，地方债总体风险降低。

　其二，无收益公益性项目得到政府预算方面的法律保障，信用风险明显下降，但投资收益率也将下降，政府融资成本降低。

　其三，城市基础设施建设等有收益的公益性项目，将通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则实现制度化、法治化，偿债来源更加稳定、规范，风险降低。但由于采用国有企业承担、混合所有制或PPP等多种运营方式，其风险与投资收益须单独分析。

　其四，商业项目将从政府相关债务责任中剥离，风险与收益市场化，总体风险上升，投资收益率也将提高，需采用商业标准进行风险评价。

　总之，高速发展的城投债时代已经结束，高收益、低风险的地方债投资不可持续，风险与收益匹配的投融资市场新常态即将到来。融资成本的降低将有利于实体产业发展，也减少财政负担，对我国经济转型的新常态将具有积极意义。