□财政部财政科学研究所 贾康 梁季

　必须进行整体协调改革

　在渐进式改革路径下，改革初期某些领域必出现的双重或双轨体制在经济规模较小时期，其负面影响尚不足以对经济社会发展构成严重威胁。但当中国跃居世界第二大经济体、资源环境制约凸显、各种矛盾集中爆发时期，审批经济，尤其是其导致的资源能源产品价格扭曲给经济社会带来的负面影响非常严重。

　在经济规模庞大、利益主体多元、经济关系错综复杂的情况下，单项改革难以推进，效果也不明显，必须进行整体协调改革，进行企业、市场、宏观调控体系配套改革，尽快理顺资源能源等基础产品价格形成机制和比价关系，发挥好市场配置资源的决定性作用，并完善财税体制机制，健全宏观调控体系。具体改革的必然选择是实施新一轮价税财配套改革。

　笔者认为，应力争在三至五年的时间内通过改革完善能源管理体制，理顺资源能源产品的比价关系、价格形成机制和宏观调控体系，从源头上建立节能降耗的内生激励机制，建立完善稳定的公共资源收益共享机制，实现经济社会可持续发展。

　当前最紧迫的任务，是以煤炭为重点，以资源税从量变从价的改革为契机，推进“从煤到电”的相关配套改革，理顺资源能源、不动产等基础产品价格，逐步积极形成基础品层面竞争性的市场体系。要形成这样的体系，首先要以煤炭资源税费和电力部门价格改革为重点，实行价、税、财等方面联动的改革。同时，在此基础上进行资本市场、国有资产管理和金融等方面的配套改革。

　在目前国内外经济低迷、企业效益普遍不佳的情况下，进行从资源能源切入价格改革为重点的配套改革，或将对部分企业经营和物价上涨产生不利影响。因此，需要伴随在全面改革之前对经济稳定作出部署与控制，保证在改革迈出决定性一步、推出以能源价格改革为重点的配套改革时，不致发生超出可承受力的物价上涨、企业破产和工人失业，对社会稳定造成影响。

　近中期应完成三项任务

　按照整体协调改革的思路，在近中期需要完成以下三方面的任务：一是稳定物价，促进就业，为配套改革准备相对宽松的环境。二是以资源税和能源价格改革为切入点，实行价、税、财联动改革，为市场活动提供合理参数，形成节能降耗内生机制，并推动地方税体系建设和省以下分税制改革的深化。三是积极推进资本市场、国有资产管理、金融等其他方面改革，与价、税、财改革相配合，提升综合改革效应。

　环境准备工作的具体内容主要包括：减少和下放行政审批。积极强化市场机制。大力推进民营资本进入原垄断性领域，如金融、电信、铁路、能源以及教育卫生等；实施结构性减税，积极减轻间接税负担。间接税与价格关联性较强，间接税负担下调会适当冲抵价格上涨压力；对于提高资源开采率、节能降耗等技术产品研发、推广和使用给予财税合理支持和扶助；完备涉税信息数据系统。

　价税财联动改革的着眼点，是克服目前在资源能源价格体系、税制和财政体制上存在的重大缺陷，理顺基础品价格形成机制，使价格能够反映资源能源品的稀缺性、内外部成本以及供求关系，对企业和居民节约使用资源能源形成内在激励机制，并促进建立规范的资源收益分配制度、地方税体系和省以下分税制，完善宏观调控体系。其具体内容主要包括电力部门改革和税制改革。对于电力部门改革，按照电力能源的稀缺性、供需关系以及生产成本，强化市场导向下的竞争，构建合理价格形成机制。

　在税制改革中，应加快推进资源税费改革。重点将煤炭资源税的计征方式改为从价课征，将其他具备条件的金属、非金属矿资源品计征方式也改为从价计征。适时将资源税征税范围扩大至水、森林等自然资源。以低起点对企业开征独立的环境税如碳税，形成贯穿全产业链、全流程（开采、生产、使用）的“内生”节能降耗激励机制。

　应积极扩大房产税改革试点范围。房产税可以按照套数面积和独栋非独栋等标准设定免征条件，在此基础上设定不同档次税率，以限制投资、打压投机。同时，整合理顺房地产销售、二手房交易等全环节各类税费负担，适当降低流通开发环节税费负担，适度增加高端保有环节税负。

　应积极推进个人所得税综合与分类相结合的改革。建立针对性、差别化费用扣除制度，强化个人所得税收入分配调节作用。修改完善《征管法》，赋予税务机关对个人收入和财产的检查权和处置权，强化相关部门在个人所得税征管方面的配合力度。

　改革消费税主要包括扩大征税范围，将部分严重污染环境、大量消耗资源能源的产品、奢侈消费品以及各地某些特色资源纳入征收范围，将征收环节后移至批发零售，为部分税目收入由地方独享奠定税制基础。

　对于财政体制改革的重点，一是推进省以下分税制，通过省直管县、乡财县管和乡镇综合配套改革，将五个政府层级扁平化到三个层级。按照“一级政权，一级事权，一级财权，一级税基，一级预算，一级产权，一级举债权”的原则，构建起财权与事权相顺应、财力与支出责任相匹配的分税分级财政体制。二是调整中央与地方事权划分。按照政府事务的经济属性划分政府间支出责任，由粗到细形成中央、省、市县三级事权明细单，并动态优化。三是尊重税种内在属性，重新划分税基。其原则是，凡税源流动性强、关系经济调控和全局收入分配的税种作为中央独享税，税基不易流动、纳税人与负税人较为一致的税种作为地方独享税；税源大宗且介于上述两者之间的作为共享税。四是提高一般性转移支付占全部转移支付的比重，整合清理专项转移支付，完善其管理办法，如划拨进度、使用方式、取消配套要求等。五是积极探索地区间横向转移支付制度。六是建立和发展以具有透明度的地方政府负债表和财务报告制度等为配合条件的地方政府自行发债制度。

　环境准备与配套改革相结合

　对于相关的配套改革，笔者认为主要包括以下几个方面，一是金融领域的改革。主要包括稳步推进存贷款利率市场化，降低金融垄断门槛；建立地方金融监管机构，对金融业监管实行分层管理，大力发展地方性金融机构；发展完善资本市场，利用税收手段引导资本市场健康发展，建立完善抑制短期投机、鼓励长期投资的稳定机制。二是土地制度改革。全面建立城市、农村土地所有权、占有权、使用权、出让权制度，以及相应的产权转让税费和利益分配制度。三是建立公共资源出让收益合理共享机制。清理整合目前与资源有关的各项收费制度，为资源税负担提高腾出空间。完善国有资本经营收益上缴制度，实施国企薪酬制度改革。四是完善低收入家庭的社会保障政策。如果出现电价上涨，适时适度提高最低生活保障标准，稳定低收入家庭的实际生活水平。

　时间安排和措施搭配的实施构想大致可排列出几种选择：一是明确划分两个互相衔接的阶段，先进行环境准备，再配套改革。优点在于好处理，准备充分。弊端在于拉长改革周期，不确定性增加。

　二是环境准备与配套改革结合进行。特点是稳定宏观经济（稳定物价与促进就业）的同时，积极（可分步）推进价、税、财的配套改革。好处在于避免久拖不决的风险，但需要在改革措施与经济环境之间维持微妙平衡，对改革方案设计要求较高，对各级部门的管理与操作要求也较高。

　三是在准备环境的同时，部分改革在局部地区先行先试，再求分步推进至全国。好处在于局部先行先试对环境要求不高，又能够为全国推广总结经验。弊端在于诸多改革的特点决定了并不适于局部试点，如电价改革、中央与地方财政体制调整改革等。

　综合考虑各方因素，笔者认为，采取第二种方式比较合理。随着国际市场需求下降，以及我国人口红利的逐渐削减，未来10年我国经济增速有可能放缓至7%左右，2015年以后有可能低于7%。经济增速放缓，物价上涨压力也较前几年有所降低，这为资源能源等基础产品价格改革提供了较佳的时间窗口。因此，从未来一段时期的宏观经济形势看，较适合价税财配套改革推出。

　当前我国仍处于黄金发展期和可大有作为的战略机遇期，同时处于矛盾凸显期和改革深水期，攻坚改革重任在肩。如果不能使改革在不长时期内有较大突破，缓解各种矛盾，加快实现经济发展方式转变，不但会丧失发展机遇，还易使社会发展陷入窘境，各种矛盾将有可能集中爆发，危及国家的稳定和长治久安。

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