□胡祖铨

　中国首次覆盖中央、省、市、县、乡五级政府的政府性债务审计上月揭晓。对于其中值得注意的问题，审计部门认为，主要是地方政府债务增长较快、部分地方和行业债务负担较重，以及债务偿还依赖土地出让收入等，而在总体上债务风险可控。

　风险可控的一个佐证是负债率、债务率等指标处于安全区间。不过，如果我们暂时不计债务期限，着重观察政府负债及综合财力情况，将职工养老保险债务负担、财力的可使用性等考虑在内，则会得出另一番政府资产负债图景。

　地方债务问题不可过于乐观

　审计署公告显示，截至2013年6月底，中国各级政府负有偿还责任的债务20.7万亿元，负有担保责任的债务2.9万亿元，可能承担一定救助责任的债务6.7万亿元，简单加总合计30.3万亿元，比2012年底增加2.5万亿元，年化增长率18.05%。其中，中央政府性债务年化增长率8.43%，地方政府性债务年化增长率25.24%。

　债务风险主要集中在地方政府层面。结合审计署2011年第35号审计公告对地方政府性债务情况的介绍，可以整理出1997-2013年地方政府性债务的基本情况。

　1997年以来，地方政府性债务规模逐年较快增长，增速远远高于同期中央政府性债务增速和GDP名义增速。

　2010年后，地方政府性债务的膨胀并没有得到有效控制，增速仍然高达20%以上。2013年年底召开的中央经济工作会议首次将“防控债务风险”单列为六大主要任务之一，从侧面反映了目前债务形势不容乐观。

　2010年后，地方政府性债务的构成情况发生明显变化，负有担保责任的债务占比有接近6.9个百分点的较大下降，与此同时，可能承担一定救助责任的债务占比则有接近8.7个百分点的较大提升。这反映了在地方政府性债务问题受到日益关注的情况下，地方政府不再简单地、直接在合同条款上明确对融资平台新借债务的担保责任，而是更多地采取隐性担保的方式。

　政府债务可能存在四个低估

　政府负债率（债务余额/GDP）方面，截至2012年底，根据或有债务偿还概率计算的负债率为39.43%，简单加总计算的负债率为53.51%，均低于国际通常使用的60%的负债率控制标准参考值。政府债务率（债务余额/政府综合财力）方面，截至2012年底，根据或有债务偿还概率计算的债务率为113.41%，处于国际货币基金组织（IMF）确定的债务率控制标准参考值范围（90%-150%）之内，简单加总计算的债务率为153.89%，略高于IMF参考值上限。政府外债与GDP的比率和逾期债务率都处于较低水平。总体看来，全国政府性债务情况相对安全。不过，对政府债务负担情况的判断，当前可能存在着四个低估，需要予以重视。

　一是政府性债务数据存在低估。此次公布的中央政府债务明细没有包括养老金负债。养老金负债主要是指养老保险制度转轨时旧体制留下的养老保险债务负担，暂不考虑因人口结构老龄化导致的隐性负债。2012年城镇职工基本养老保险个人账户计账额（即所谓空账）高达26147亿元，这部分债务属于中央政府的显性债务。如果包括在内，根据或有债务偿还概率计算的负债率和简单加总计算的负债率会升高5个百分点，分别达到44.43%和58.51%。

　二是政府综合财力数据存在高估。根据审计公告给出的债务率数据，可以倒推算出2012年政府综合财力为180445.38亿元。政府综合财力主要包括公共财政收入、政府性基金收入、国有资本经营收入和社会保险基金收入。2012年，这四项政府收入分别是117253.52亿元、37534.90亿元、1495.90亿元和28909亿元，合计185193.32亿元，与审计公告中使用的数值误差不超过3%。在这四项政府收入中，统筹使用空间最大的是公共财政收入，其次是国有资本经营收入和政府性基金收入。社会保险基金收入是与特定的社会保险支出相对应的，统筹使用并用于偿还债务的空间不大。因此，如果仅以公共财政收入、政府性基金收入、国有资本经营收入作为政府综合财力，根据或有债务偿还概率计算的债务率和简单加总计算的债务率将分别拉升至130.94%和177.68%，将接近和大幅超过合理区间上限。

　三是债务负担在资产价格高企时容易低估。实际上，债务负担受资产价格影响较大，近年的高地价和高房价提高了政府持有的土地资产、国企资产价格，降低了债务负担。国际经验显示，在市场繁荣期，债务负担虽然上升，但往往不是顶部，一旦资产价格下降，由于债务的名义值是不变的，而净资产则会大幅缩水，从而债务负担水平上升，导致去杠杆压力加大。也就是说，如果目前的土地和房地产价格是虚高状态，未来将有较大幅度的下降，那么现在的政府债务负担水平则被低估了。

　四是中央和省级财政还承担着国有银行储蓄存款保险责任。政府融资平台的债务只是政府的直接债务，而由于我国没有存款保险制度，一旦发生金融危机出现银行倒闭，则需要政府对银行的储蓄存款承担担保责任，这部分责任目前没有考虑在政府债务之中。

　当然，我国政府财政和资产规模远大于世界上主要国家的平均水平，国际上通行的债务情况参考指标只能作为评判我国政府性债务风险程度的因素之一。鉴于我国政府拥有庞大的土地资产和国有企业资产，同时政府性债务资金也相应形成了一部分可变现、有收益的资产，所以即使考虑上述债务低估和资产高估因素，全国政府性债务负担仍处于相对安全的区间内。只是，债务负担快速上升的风险仍须引起高度警惕。

　（作者为中国金融四十人论坛青年研究员，国家信息中心经济预测部助理研究员）