□深圳市房地产研究中心 李宇嘉

　土地财政的演化不仅与市场化和城市化密切相关，更是与中央地方关系、政府职能和财税金融制度的演变融合在一起。因此，如果对土地财政的理解还停留在单纯的“土地出让”加“财政依赖”上，是非常片面的。土地财政的实现模式随着时间和城市土地空间形态的变化而变化。

　我国的土地财政起始于上世纪80年代，深圳、厦门等经济特区尝试仿效香港，通过出让城市土地使用权，为基础设施建设融资。而土地财政模式的大面积形成，是1998年住房市场化制度改革和2003年土地“招拍挂”出让制度的确立。实现这种财政模式的前提，是城乡不同规划和土地二元用途管制，城市政府通过对集体土地征收后再市场化出让，一方面以“招拍挂”形成的溢价收入，为城市基础设施建设融资，另一方面以“协议出让”降低工业用地成本，为工业化变相融资。土地财政对于工业化快速推进、基础设施大规模建设的支持，可以通过城市化的速度来映射。

　我国城市化率从1998年的30.4%上升到2011年的51%，年均1.7个百分点，是我国城市化推进最迅速时期。这一时期，土地出让金占地方本级财政收入的比例从1999年的9.2%上升到2011年的67.6%。而在2011年，土地出让的净收益（扣除征地拆迁、土地平整等）达到最高点和成本收益的平衡点。这一年征地拆迁费占土地出让总收入的比重达到46.1%，再扣除土地平整、保障房和农田水利等硬性支出，净收益不足出让收入的50%。2012年征地拆迁费占土地出让总收入的比重增长到60%，意味着2012年土地出让净收益远低于土地出让的成本，净收益占出让收入的比重低于40%，占地方本级财政收入的比例低于20%。尽管2013年土地出让金将超过2010年的3.1万亿元再创历史新高，但由于以征地拆迁为主的土地出让成本也将创新高，土地出让净收益很难超过2011年，这也意味着2011年是土地出让净收益的拐点。

　1998-2011年是土地出让净收益大于成本的时期，我们将这一时期定义为“土地财政1.0”，这一时期不仅是城市化快速推进的时期，也是城市基础设施建设和工业化推进最为迅速的时期。因为，土地出让净收益作为基建投资的资本金，以地方融资平台为载体，撬动了各类社会资金近3万亿元（截至2012年底），成为推动基建投资大规模增长的基本模式。同时，尽管工业用地廉价甚至免费出让，但用地主体以土地抵押获得贷款来开发项目，其所带动的经济规模是巨大的，也做大了地方征税的税基，而基建投资和城市化又消化了工业化产能。此外，土地大规模出让（年均增长17.9%）带来的土地和房产流转领域的税收成为地方税收贡献的主体之一。以2011年为例，这一年土地及房产领域的11个税种，总税收收入接近1.5万亿元，占地方财政收入的比重达到30%，成为真正的财政贡献大户，这还没有包括工业用地低价出让的开发区/新区模式所驱动的企业税收增量部分。

　2012年以来是土地出让净收益小于土地出让成本且急剧下滑的时期，我们将这一时期总结为“土地财政2.0”。这一时期，尽管征地拆迁费侵蚀掉绝大部分土地出让金，出让净收益不足出让收入的40%，未来还将急剧下降。但这已经不重要了，因为地方政府已经找到了获取土地财政的又一种模式。新的土地财政模式是以土地出让规模的最大化，获取土地房产流转带来的、可观的税收收入，这不仅包括土地及房产流转领域11个税种带来的、占地方本级财政收入比例超过30%的税收收入，还包括工业用地低价和规模化出让带来的企业税收增量部分。值得注意的是，在这种模式下，土地流转规模越大，相关税收收入也就越大，故对农地的征地还像原来一样受重视，不过着眼点并非是土地出让净收益，而是经济规模和税基增长。

　同时，由于城市内部新增土地出让规模越来越小，而受到耕地红线、维权意识和社会稳定的影响，集体土地可征收的规模也越来越小，难度也越来越大。因此，“土地财政1.0”逐渐转向城市内部存量用地的再流转和再利用，这便是近年来各地轰轰烈烈的旧城改造和城市更新运动。2012年以来，至少有包括上海、深圳、广州、天津、成都、南昌、兰州、昆明等多个一线及省会级城市，以及常州、平湖、晋江等众多二、三线城市，披露了新的大规模旧城改造计划。例如，户籍人口刚过360万的江苏省常州市，2012年一口气推出了48项、623公顷用地面积的大型旧改项目，这一规模与2011年常州市经营性用地出让计划总量相当。

　从“土地财政1.0”到“土地财政2.0”，土地为城市公共服务设施、工业化融资的属性淡去大半，而以“土地+社会资金”为模式的项目开发，已成为地方政府推动经济增长、实现GDP政绩、官员个人利益的主要手段。在此过程中，地方政府对于土地利用价值的过度攫取，产生了房价泡沫、住房困难、金融风险、社会稳定、实业空虚、贫富差距扩大等问题，土地财政已经到了迫切需要转型的时候了。

　我国房地产已经进入存量时代，这将倒逼“土地财政3.0”的到来。城市群为主的城市化模式将驱动分工细化、产业升级、现代服务业突起，大城市的土地价值将继续提升，而增量枯竭将倒逼大城市房地产存量结构再造，即基于存量土地/物业不同用途间相对收益变化，进行用途结构的转换，如中心区域低密度物业向高密度物业更新、工业用地向住宅和商办用地转换、单位产值低的制造业向城市外围转移、传统商业物业转向现代服务型物业；而中小城市借助城镇化，恶补对于公共服务的“欠账”，通过吸引人口大量流入和产业分工，消化存量住房、实现产城融合，提升区域开发价值和地价水平。这一过程既可以增加物业增值和流转过税，也是城市居民分享城镇化收益、拥有私有财产的过程，即“土地财政3.0”，这也为土地财政向未来的税收财政转型奠定基础。