□中国社科院世界社保研究中心

　齐传君

　从“可持续性是中国养老金制度‘第一命题’”，到中国养老金制度存在18.3万亿元缺口，再到目前建设“更可靠的社会保障”，养老基金可持续问题已经成为影响我国养老金制度未来健康发展的关键和难点所在。

　我国养老基金财务不可持续性问题是由多方面原因造成的，这既有来自“统账结合”制度建立之初对国有企业职工“视同缴费”所形成的历史欠账，也有为做实个人账户所带来的转型成本，更有未来人口老龄化所必然造成的制度性收支缺口，以及基本养老保险结余基金长期处于贬值状态所形成的福利损失等。可以说，这些成因在短期内还不会对我国基本养老保险基金构成支付压力，但是考虑到日益严重的人口老龄化趋势和不确定的经济发展形势，基本养老保险制度存在着严重可持续性问题，长期来看存在着巨大的支付危机。另外，这些成因是伴随着“统账结合”制度建立而形成的，具有长期性和复杂性的特点，因此任何单一措施都很难从根本上解决养老基金财务可持续性问题，必须多管齐下，采取综合性系统化措施来解决这一问题。

　在保持现有制度模式不变的前提下，解决养老基金财务可持续问题，要么降低制度赡养率（或提高基金收支比，这两个指标的实际效果基本是等价的），要么提高基金的可支付月数。

　降低制度赡养率就是解决“人”的问题。2010年城镇职工基本养老保险制度的总体制度赡养率为32.50%，几乎是每3个参保缴费职工养1个养老金领取者。在这种情况下，如果不考虑每年的财政转移支付，只能在总体上勉强维持养老基金的年度收支平衡，这说明当前制度赡养率已经达到临界点。毫无疑问，随着未来老龄化的加快发展，这种制度赡养率是很难维持的。理论上讲，可以采取扩大缴费覆盖面和延长退休年龄两项措施，来改变养老金领取人数与参保缴费人数之间的对比关系，从而解决“人”的问题。

　随着2009年“新农保”和2011年“城居保”的相继推出，城镇职工基本养老保险制度的潜在参保者（主要是个人参保者）大幅减少，养老保障的全覆盖任务将很快完成，扩大缴费覆盖面的空间已十分有限。因此在解决“人”的问题上，恐怕仅剩下延长退休年龄一项措施。但从目前的社会环境上来看，提高退休年龄还需要一定的前提条件，即尽快打破机关事业单位和企业单位之间的养老金双轨制，从而消除延长退休年龄可能给企业单位职工带来的不满情绪。另外，考虑到老年工人的就业能力较差，是劳动力市场的弱势群体，还需要尽快完善针对老年工人的失业保险制度和促进老年工人就业的配套扶持政策。

　提高基金的可支付月数就是要解决“钱”的问题。2010年，城镇职工基本养老保险制度的可支付月数为14.44个月。就全国整体而言，短期来看，基金结余完全可以抵御缴费收入下降的风险。但长期来看，如果不采取措施开源节流，目前已经积累起来的基金结余在人口老龄化形势下，必然有耗尽的一天。因此，要想提高基金的可支付月数无外乎提高缴费率、降低待遇水平、扩大社保储备基金规模和加快养老基金市场化投资步伐等几项措施。

　但是，提高缴费率显然是行不通的，因为我国基本养老保险缴费率虽然不是世界第一，但确实属于费率最高的国家之一，甚至高于绝大部分发达国家。OECD成员国平均费率为21%，而中国为28%。如果再加上社会保险的其他四项缴费，我国社会保险缴费达到了社会平均工资水平的40%，这一比例超过了很多国家。显然，对于一个人均GDP不到6000美元的发展中国家而言，这个缴费率已达上限，考虑到企业和职工的负担，这个缴费率不仅不可能继续提高，还应该有所下降。

　另外，降低待遇水平也不切实际，因为中国养老金多层次体系仍然没有构建起来，作为第二和第三支柱的企业年金和商业养老保险发展长期滞后，在城镇职工的退休收入中几乎可以忽略不计。以企业年金为例，截至2011年末，全国只有4.49万户企业建立了企业年金，仅占全国企业总数1253.12万户的0.36%；参加职工人数为1577万人，只占全国城镇就业人口3.59亿人的4.39%；年末企业年金基金累计结存3570亿元，也不过是该年21.48万亿沪深两市市值的1.66%和47.16万亿GDP的0.76%。因此，绝大多数人的退休收入仍然主要来自基本养老保险，而城镇企业退休职工的养老金替代率已经从2005年的46.6%下降到2011年的42.9%，不仅明显低于国际上公认的50%的替代率警戒线，而且远离制度设计之初的58.5%的目标替代率，更不用说达到足以维持退休前生活水平的70%的替代率水平。

　所以，解决“钱”的问题需要开动脑筋，另寻蹊径。当前，一个切实可行的办法是从养老基金的保值增值角度入手，采用市场化办法，增强制度自身的可持续能力。2011年全国基本养老保险基金结余累计达1.94万亿，但受政策环境的限制，如此大规模的基金却只能“存银行、买国债”，处于巨大的贬值风险之中。从国际情况看，越来越多的国家正在将国家养老基金进行市场化投资，以减轻国家财政的压力，增强制度的长期可持续性。在这种形势压力下，我国基本养老保险基金采取市场化的投资策略，可以说是势在必行。当然，这样做的前提是我们必须建立起有效的基金治理结构和监督机制，在保障安全性的前提下实现收益。例如，2011年3月，广东省将1000亿社保结余资金委托全国社会保障基金理事会投资运作，可以说，在这方面已迈出了改革的先行步伐。防患未来养老基金支付危机的另一重要途径是，通过划拨国有资产和国有企业股份等手段来做大做强“全国社会保障基金”，为未来的人口老龄化高峰做好战略储备。